农村环境治理中村民主体性参与的难题与破解路径探索

叶大凤 梁健德

[摘 要] 村民作为村庄环境的天然在场者与直接利益相关者，在乡村环境治理中发挥着其他主体无可替代的作用。而当前我国村民在参与乡村环境建设过程中面临着治理主体失序、村民参与内部性紊乱、自主治理创新性不足、治理保障缺失等问题，导致其参与治理的有效性不高。上海市崇明区通过“全员治水”模式，在发挥村民参与治理主体性作用方面取得了显著成效，为其他地方提供了有益的经验及启示。可考虑从重塑村民在环境治理中的主体性地位、平衡治理主体间的权责关系、提高村民主体性治理的意识与能力、鼓励村民建立并完善村规民约、加强地方的经济与环保设施建设、构建长效的村民参与治理激励和保障机制等方面，破解农村环境治理中村民主体性参与的难题。

[关键词] 主体性视角;村民参与;乡村环境治理

[中图分类号] X32   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2021）01-0056-08

一、问题的提出

在农村环境治理场域，环境污染是历史、社会以及制度等多元因素共同作用的结果，村民的主体性作用在治理的过程中没有得到有效的发挥是导致农村环境治理有效性低的重要因素[1]69。在当前农村环境治理中，自上而下的传统政府治理模式过于强调政府主体性治理作用的发挥而忽视村民的有效参与，导致治理的效果不尽如人意，治理往往出现不可持续的问题。

如何发挥村民在环境治理中的作用，国内学者主要从村民的角色、村民的环境意识和参与能力、法律体系、制度建设与治理模式等不同视角进行研究。王新晓认为，强调村民在环境治理中主体性作用的发挥是由其应然定位与实然角色所决定的，村民不但是乡村环境治理最直接、最大的受益者，还是乡村环境最有效的监管者[1]70。目前，在农村环境治理方面，尽管公民的参与意识和能力在不断提高，但是依旧面临着参与渠道不畅、方式单一、效能不高的问题[2]。张芷婧就河南省的乡村环境治理问题提出，由于农村环境污染点源与面源污染同时并存，隐蔽与分散性同在的特点，加上市场机制在治理中的缺位，缺乏村民的参与，行政干预效果甚微，导致治理效果不佳[3]。唐国建等人从政府视角出发，基于陕西省的案例研究认为，在我国已有的农村环境治理模式中，不管是选择性还是综合性的治理模式，基层政府的治理工作本质都是为了应付上级的压力而选择目标效益的最优化，忽视了村民的实际需求，其结果导致在治理过程中村民的袖手旁观与应付式参与[4]。同时，由于我国在现代化治理过程中形成的自上而下的治理模式，导致在农村环境治理中重政府与市场，轻社会力量的情况严重，公众在参与治理方面内在动力不足，更多地依赖外部力量。农村环境治理同时并存着内部治理动力不足、外部治理乏力的缺陷[5]。为了更好地发挥农村环境治理场域村民治理的作用，郭世平认为，应该为社会公众参与治理营造一个良好的氛围，通过宣传与培训的方式提高村民的主体意识和参与能力[6]。同时，建立并完善相应的法律法规，以制度的形式保障公众参与的权利[7]。滕燕华等人认为，地方政府应当在充分了解地方实际的前提下，探索适合地方特色的社会公众参与模式，发挥农村参与治理的作用[8]。潘坤等人认为，在当前治理实践中，村民主体性困境存在着导致污染治理异化的隐忧，破题的根本在于发掘新环保理念的村民主体，健全法律以保证村民的主体性地位[9]。同时，由于各个地方存在不同的差异，在乡村环境治理过程中，还应充分发挥村民的主体性作用，只有充分发挥村民天然“在场”的特点及其主体性作用，才能找到符合当地生产、生活特点的环境治理路径[10]。

综上所述，关于村民在环境治理中的作用，学者们普遍认为，村民作为农村环境的天然在场者，既是污染的主要制造者也是治理结果的最大受益者，在治理方面发挥着“他治”无法取代的作用。在强“外部治理”的背景下，由于我国村民参与基层社会治理氛围不够浓厚，参与治理意识、能力较弱，且对外部形成较强的依赖，导致村民的治理主体性缺失。促进农村环境治理从政府管控型治理转向内源式治理，以充分发挥村民主体性作用，是农村环境治理可持续发展的根本路径。目前，结合地方实践对村民在环境治理中主体性作用方面的研究还比较薄弱，因此，本文以上海市崇明区为例，对村民在环境治理中的主体性作用面临的难题及原因进行探索，总结其“全员治水”模式的经验及启示，为其他地方环境治理实践提供参考。

二、村民参与农村环境治理面临的难题及原因

崇明岛是我国第三大岛屿，岛上大部分地区属于上海市的崇明区，小部分隶属于江苏省。隶属于上海管辖的崇明岛地区，在2018年实施“全员治水”治理模式以前，環境治理过于依赖政府管控，村民参与农村环境治理的积极性和主动性不足，导致上海崇明区的生态环境遭到严重的破坏，多条河流水质成为黑臭的劣V类水。

（一）村民参与农村环境治理面临的难题

1.治理主体的失序：外部治理为主、内部治理为辅

村民的主体性主要体现为在环境治理的过程中，村民能够作为主要的治理参与者和结果享受者。而当前在治理的过程中，村民主体性的失序主要表现为过于依赖外部的政府治理，而村民的内部介入不足。在上海崇明岛进行污水治理的过程中，村民普遍没有意识到自己就是环境污染的制造者，更没有意识到自身参与治理的重要性。政府部门作为乡村环境治理的外部力量，在环境治理方面虽然能够在短时间内凝聚财力、物力等资源推动事物发展，但是，环境治理问题并非一个短暂性的问题，而是一个长期的过程。由于我国环境政策执行属于一个自上而下的高位推动的过程，这必然强调政府在治理的过程中发挥主体性的治理作用。然而，在治理的过程中，政府的主体性日益凸显，而村民的参与处于旁观者或者应付式参与的状态，必将导致治理主体间的主次位置颠倒。

2.村民主体性的紊乱：权利、责任与话事权的失衡

村民的主体性体现为每个村民都有平等享受环境的权利，平等参与环境治理、维护生态安全的义务以及平等的话语权。然而在现实治理中，村民的治理主体性地位往往被政府取代，导致其在治理方面的主体性地位与权利错失，群众集体失声。在对农村进行调查的人群中，仅有41.2%的人认为村民是农村治理的主体[11]。权、责、话事权的失衡除了存在于政府与群众之间，还存在于基层组织与村民之间。随着乡村自治重心的下沉以及民间自治组织的发展，许多地方都自发探索并成立各种环保组织，以发挥地方民间自治环保组织的作用。由于民间环保组织的成立，其成员选择一般都倾向于地方的族头、经济能人、体制内外的精英等，在很大程度上起到了带头作用。也正因为其组织的权威性，导致其在治理过程中在很大程度上拥有决定性的话语权。而对于普通村民来说，其环保权利与义务在很大程度上已经被聚集到环保组织成员那里。当普通村民与具有组织性的民间组织发生治理冲突时，处于弱势地位的个体无法与组织化的环保组织进行平等谈判与抗衡，普通村民的权利会无形中被削弱，其话事权也会相应地消逝，个体的参与积极性会在这过程中逐渐弱化。

3.村民主体性治理能动性、自主性、创新性作用发挥不足

村民参与主体性特征主要表现为村民在治理过程中，充分发挥主体的能动性、自主性与创新性。而目前在我国广大农村环境治理过程中存在的不足主要表现为一味地执行上级的任务而缺乏自主创新、主观能动性，不能根据地方实际变通地执行或发挥举一反三的作用;或是政策执行举棋不定，生搬硬套其他地方的治理经验。以上海市崇明区为例，黑臭水体、劣V类水体主要为村级河道和水沟，这些分布在村民田间地头和门前宅后的河沟，由于地形、房屋建筑布局等原因，导致根本无法使用传统的机械作业进行污水处理，大型机械难以进入现场[12]。由于地方村民参与治理不足，村民的治理能动性、创新性发挥有限，导致污水迟迟得不到有效治理。

4.村民主体性治理基础薄弱

治理基础包括外部的硬件基础设施基础和村民治理意识、能力基础。一方面，在大多农村地区由于经济发展落后，当地可提供的就业岗位较少，中青年村民更多地选择外出务工，往往造成农村的空心化和人员两端化（指年龄两端化），导致在治理方面，参与主力空缺，村民的治理主体性作用没有显现出来。另一方面，表现为环保硬件设备的缺失。由于长期以来城乡资源分配的不均，农村环保基础设施建设一直滞后于环保发展的需求。在2012年以前，上海崇明农村地区尽管农村生活水平有所提高，但许多村民的生活方式依旧使用传统的污水直排方式。同时，根据上海市崇明区环境保护局于2018年对北横引河—前卫村桥国考断面水质影响的现场检测发现，导致水污染的原因是未配备环保治理措施、部分养殖农场粪便露天堆放、环保设施故障，相关企业、农家乐、农户等产生的污水直排混排等[13]。对于环境治理而言，由于其具有准公共服务的性质，因此在环保设施建设方面，更多的是依赖政府凝聚财力物力去解决这些问题，村民更多的是选择“搭便车”或等待政府投入，长此以往形成对外部的治理依赖。

5.村民参与治理机制不完善，环境治理缺乏可持续性

目前，农村内部的村民参与监管、问责、激励以及信用体系等内部治理机制还不够完善。非正式制度方面以乡规民约为例，在创新制定、实施新的乡规民约前，崇明区一些乡镇的乡规民约内容实用性不强，规约大多形同虚设，缺乏具体针对性，且缺乏有效的执行，使其未能真正落到实处，村民内部的治理得不到有效保障。当前我国广大村民参与环境治理存在着不可持续的问题，一旦政府治理从农村场域退离出来，农村的环境治理便很快恢复原状，或者脱离了政府的带头治理，村民在环境治理的时候往往无从下手。从法律层面来看，村民的环境权没有得到明确、环境权利与义务规定不清晰、司法救济不足。

（二）村民参与农村环境治理面临难题的主要原因

1.对外部治理形成的路径依赖

一方面，政府主动治理频繁，缺少与村民开展互动治理。污染是经济发展的衍生品，伴随着工业污染、城市生活垃圾污染向农村的转移以及城镇化的发展等，乡村的环境污染问题在村民原有的生产生活污染基础上，加上外部而来的环境污染压力，面临的形势越发严峻。在环境治理的压力下，我国从1986年开始出台政策，明令禁止城市向农村转移污染。此后，相继出台农村环境治理方面的相关政策。特别是在2002年以后，我国农村环境治理进入全面加速时期，党的十八大以来，更是将生态文明建设问题融入社会的方方面面。在政府不断对基层环境治理倾注大量人力、物力的时候，过于强调政府的治理责任而忽视政府与村民的互动作用，导致村民容易形成惯性的思维，认为农村的环境治理是政府的责任，与己无关，久而久之便形成了一定程度的路径依赖。另一方面，农村环境污染对村民生活并未造成非常严重的生活影响，村民自发性治理意愿不强。尽管部分农村存在环境污染问题，但不至于严重影响到村民的衣食住行与身体健康问题，只是在很大程度上降低了生活品质。同时，地方政府迫于上级的治理任务要求，必将在村民主动治理之前进行治理，治理并非村民自发参与而是协助式参与。

2.村民主體性治理意识不强

第一，受教育及传统思维的影响，村民的环境保护意识不强。根据洪大用等人基于CGSS2003的数据应用分析，公众的受教育程度与公众对环境关心的影响呈现出显著的正相关[14]。而我国常居农村人口受教育水平普遍偏低，环境保护意识较为薄弱。第二，缺乏环境保护的主人翁意识。在一些农村地区，“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”已成为长期以来的习惯，在熟人社会渐变成半熟人社会的背景下，但凡涉及公共问题，一些人就会认为应该由政府解决。而作为农村环境利益直接相关者的村民缺乏主人翁的意识，在参与治理的过程中，对治理公共环境问题，没有花很多时间加以思考，导致村民主体治理缺乏自主创新性。

3.村民自主性治理缺乏必要的司法保障

法律制度的完善是村民参与治理的最有力保障，而当前我国针对公众环境权利与义务的相关法律法规还未健全，甚至部分内容还处于空白状态，主要表现在：第一，村民的环境权利没有得到明确，包括村民在环境治理过程中的环境知情权、环境收益权、环境补偿权、环境监督权与环境参与权等相关权利;第二，司法救济制度不尽完善，缺乏有效的司法救济来保护村民的环境权益不受损害。由于专业法律知识匮乏和诉讼费用较高，在农村环境纠纷方面，村民往往不能很好地维护自己的环境权益，久而久之，村民对于环境保护问题就逐渐形成了冷漠的态度。主体性作用缺乏法律的有力保障，导致主体性作用发挥有限。

4.地区经济发展滞后、人口外流严重

经济发展的落后是造成农村人口大量外流的原因，而农村青壮年人口的大量外流是导致农村环境治理村民主体性地位没有体现出来的最直接因素。农村地区经济发展滞后，人们为了获取更高的收入，必然要选择外出务工或外出寻找更多的就业机会以获取更高的报酬。同时，经济发展的落后导致政府无足够的财力投入农村环保设施的建设、环境污染的治理及环保教育，而教育的落后制约着当地村民环保意识的提高。人口外流，环保参与治理意识不强，村民的主体性作用在治理的过程中无法体现出来。

5.内生监督与激励保障不足

完善的激励机制与监管体系是乡村环境治理得以持续运行的有效保障，缺乏有效的内部监管和激励机制是乡村环境治理不可持续的关键所在。一方面，在治理中由于乡村内部缺乏有效监督管理机制，导致污染不断发生，不能有效地遏制污染。农村内部的监管负责机构、意见反馈渠道等不明确，村民无法将污染信息及时准确地向上反映。另一方面，激励机制不健全，难以调动村民参与治理的积极性。

三、农村环境治理中促进村民主体性参与的地方经验及启示

2018年，上海市崇明区明确要打造上海市最好的水环境，并提出到2018年底全面消除河道黑臭，2019年底全面消除劣V类水体的目标。针对岛上的黑臭水体、劣V类水体主要分布在村里面的河道和水沟，传统的机械作业无法正常进行有效作业，且污染主要是由村民的农业生产、禽畜养殖、生产生活等原因造成的情况，崇明区突破传统的治理思路，鼓励村民参与水环境的治理，形成了独特的“全员治水”治理模式。

（一）农村环境治理中促进村民主体性参与的地方经验

1.建立健全制度，明确村民参与治理的主体性地位

2018年，上海市崇明区的河长制工作科在其管辖的建设镇试点推行“村民自治”制度，并实行“六个跟着走”（宅间河道跟宅走，田间河道跟河走，林间河道跟林走，鱼塘河道跟塘走，园区、合作社河道跟人走，其他河湖跟队走）模式，具体落实农户间的主体性治理责任。同时，在进行水体考核办法、验收流程等方面，重视群众的意见和建议，强调村民的主体性地位。崇明区要求各乡镇的考核验收要以群众满意度为标准，要及时做好群众的意见征询、社会的满意度测评等工作，并对相关工作通过媒体对外公开，方便群众的监督和了解。

2.创新运用村规民约，实现村民在治理中的自主治理，提升自治能力

崇明區的建设镇在乡村环境整治的过程中围绕上海市委“1+6”的文件精神，结合地方实际修订并完善相应的村规民约，作为村民参与治理的共同规则。在村规民约制定的过程中坚持遵循“三上三下”的程序，从拟稿、修稿到定稿都由村民做主。新修订的规约相比过去的规约更具实用性，突出表现了具体针对性和强制执行力。

3.加强动员宣传，激发村民参与治理主体性的作用

为发挥村民参与治理的主体性意识和作用，鼓励村民在家创业的同时，对当地村民做好思想工作，理清当地环境与其自家生意的利害关系。崇明区政府大力鼓励村民参与地方环境治理，以政府文件的形式强调公众在参与治理中的地位和作用，并通过媒体等渠道对外进行宣传。新修订的村规民约在报备镇党委备案后，通过广播、村务宣传栏、村里的文艺表演等形式对村民进行宣传动员，提高公众的知晓度。

4.设立奖励制度，激励公众参与

为最大限度地激励公众参与，崇明区结合地方实际，对应建立了相应的奖励制度。在名誉上，设立“最美治水村民”的奖项，对积极参与治理的村民给予精神上的褒奖，同时将“最美治水人”的奖项纳入河道“五美”评选范围，并在评选“五星级文明户”的过程中享有优先的待遇。在物质上，对治水有效的村民给予一定资金和生活用品的奖励，以激励村民参与。

5.充分发挥村民在治理中的主体性作用

为了更好发挥村民在参与治水过程中的作用，建设镇推行“村民自治”制度，通过村民的主动报名，选出民间志愿者，协同河长进行巡河工作，以提高治理有效性。同时，通过村民的自荐和他荐或选举的方式，选出民间的监督员以组成巡查队，负责对村规民约落实情况进行监督，对村内的环境卫生整治、污染情况等进行监督，对相应的检查结果进行记录并按照相关规定进行处置。此外，通过压实河长的责任将治理责任压实到村两委成员、党小组长、村民代表，具体落实群众的治理责任。

经过多方治理，截至2018年11月底，建设镇已完成80多条黑臭水渠整治工作，劣V类水体整治完成总量的93%。崇明区的黑臭水体整治任务已完成大约96.4%，2018年度将劣V类水体占比控制在25%以内的目标任务已经提前完成。村民在参与治理中的主动性明显增强，并且形成较强的自我约束和管控意识与能力。村民之间的自我监管氛围也日渐浓厚，对于违反相应规约的行为，村民也由过去的单靠村干部监督转变成群众间的相互监督，并形成了“遵规光荣、违规可耻”的良好社会氛围。

（二）经验及启示

1.重塑村民在环境治理中的主体性地位

第一，在法律上明确村民的主体性地位。加强专项立法，明确村民在乡村环境治理中的法律主体性地位，构建完善、系统的村民环境权利体系。同时，明确村民在乡村环境治理中的责任和义务，构建有效的权责法律体系。第二，建立以村民为中心，政府为主导，市场协同的环境治理主体体系，整合基层政府与村民在合作治理方面的关系，突出村民的主体性地位。建立农村环境保护委员会，专门负责村内环保问题与纠纷的调和与解决。第三，协调以村民为中心的各主体之间的合作治理关系，整合村庄内部治理力量。转变政府的治理模式，以村民自主治理为主导，以治理结果为导向，充分发挥村民在治理过程中的主动性与创造性。

2.平衡治理主体间的权责关系

第一，加大对农村基层环保自治组织的扶持力度，充分发挥民间组织的自治力量，使其成为农村环境治理的主导力量之一。协调好政府、市场与村民之间的合作治理关系，明确各主体在治理中的权利、义务与责任。第二，平衡好农村内部组织与个人、组织之间以及个体之间的权责和义务关系，防止强组织弱个体，主体间话语权不均衡的情况发生。将环境治理的具体责任通过层层下沉的方式落实到具体个人身上，明确相应主体在治理中的责任和义务，防止相互推诿的情况发生。第三，落实村民个体在环境治理中的权利与义务，除法律制度外，通过乡规民约等办法，强调村民个体的环境责任。

3.提高村民主体性治理的意识与能力

第一，喚醒村民的主体意识。相关政府部门要加大对农村地区的环保宣传力度，让村民意识到环境保护的重要性。农村环境治理的直接利益相关者是村民本身及其子孙后代，只有村民主动参与治理才能够实现环境的可持续性治理，提高治理的效果。第二，将环保教育融入农村生活的日常。加大对儿童的环保课堂教育力度，加大对村民的环保理念与生产、生活方式相协调的宣传教育，树立村民“两山”意识。第三，寻找突破点，借助群众的力量对群众进行教导、宣传，激发起治理主体意识。同时，可以通过政府宣讲、专业培训等方式，也可以通过鼓励村民自主学习等形式提高自身治理能力。

4.鼓励村民建立并完善村规民约

第一，鼓励村民建立并完善村规民约。在不违反法律法规、社会道德的前提下，规约的起草、修改、定稿，始终坚持由村民做主的原则。第二，在村民参与自治的过程中，凡是其非正式制度能够解决的问题坚持外部治理不干预的原则，充分体现其在治理中的地位和重要性。第三，规约的建立要始终坚持以实用为原则，强调其务实而非虚设，通过非正式制度的建立，完善村民之间在环境治理方面的权责义务体系、信用体系、协商议事体系等，通过这些体系的建立与完善，规范农村环境治理场域的治理秩序。

5.加强地方的经济与环保设施建设

第一，加大政府对农户创业的政策扶持，发展农村经济，积极引进和学习其他地方的先进发展经验。地方政府要积极引进相关产业，鼓励乡镇企业的发展，给当地村民创造更多的就业岗位，让年轻人留在村中，发挥其在村中治理当家作主的作用。第二，完善乡村的环保设施建设，逐步解决乡村的环保设施建设存在的问题，包括农村垃圾收集点、转运站、垃圾桶等的设置。鼓励有条件的地方就地建立垃圾终端处理点，实现垃圾的有效处理。

6.构建村民主体性治理的长效保障机制

第一，在法律层面完善村民的环境权益司法救济体系，以法律兜底，确保村民在维护环境权益的过程中得到法律的有效保障。第二，建立有效的农村环境监管体系，明确农村环境监管的组织及负责人，建立多样化的信息传达与反馈渠道，规范问题处理的程序，并建档留案，将污染人的相关信息记录在案，并形成与个人利益相挂钩的处理机制。第三，建立有效的激励机制，实现正、负向激励结合，在采取“利益加减法”和“声誉减损法”的基础上，鼓励村民进行垃圾分类，并将垃圾进行规范处置，换取相应的积分，并由此换取相应的日常消费品，将环保的点滴融入日常生活的小事当中。第四，建立农村有效的环境信用体系，将个人信用与环境治理相挂钩，用非正式的制度制约其污染行为。

参考文献：

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[11] 杨春娟.乡村治理中农民主体性缺失问题分析：基于对河北农村的考察[J].经济论坛，2013（2）：88-91，100

[12] 刘春霞.崇明引入村民自治 形成“全员治水”[EB/OL].（2018-11-30）[2020-05-11].http：//app.why.com.cn/epaper/webph-one/qnb/html/2018-11/30/content_76122.html.

[13] 朱竞华，吴仲享，茅冠隽.多措并举精准“治水”，崇明稳步提升水质[EB/OL].（2018-08-14）[2020-05-20].https：//www.shobserver.com/news/detail？id=99720.

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[责任编辑：丁浩芮]

Problems and Solutions of Rural Residents Participation in

Rural Environmental Governance

Ye Dafeng  Liang Jiande

Abstract： As natural participants and direct stakeholders of rural environment， rural residents play an irreplaceable role in rural environmental governance. However， rural residents face many problems while participating in rural environment governance in China， such as the disorder of governance subject， internal disorder of rural residents participation， lack of innovation in independent governance， and lack of governance support， which result in the inefficiency of their participation in governance. The model of “water control with full public participation” in Chongming District of Shanghai has achieved remarkable results in exerting rural residents participation in the governance， which provides useful experiences and lessons for other places. Therefore， a wide range of measures can be taken to address the problems of rural residents participation in rural environmental governance， such as improving rural residents sense ownership in the environmental governance， balancing the rights and responsibilities of governance subjects， improving rural residents awareness and capacity of participating in governance， encouraging rural residents to establish and improve village rules and regulations， enhancing local economic development and the construction of environmental protection facilities， and building a long-term incentive and guarantee mechanism for rural residents to participate in governance.

Key words： perspective of subjectivity; rural residents participation; rural environmental governance