城市更新的思考与探索

李雪凯

摘要：当前我国常住人口的城镇化率已经超过60%，城镇发展整体上由普遍的规模增量外延扩张转向利用增量调整结构和优化存量提质改造并存。大部分城市建设活动从粗放式发展转向注重品质的内涵式更新提升，同时改善高速城镇化进程中遗留的生态环境、公共设施、市政设施等问题。城市更新将作为推进以人为核心的新型城镇化、提升城市人居环境品质的重要抓手，在优化城市结构、完善城市功能、修复城市生态系统等方面发挥长效作用。

关键词：城市更新;必要性;更新建议

引言

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。城市作为“有机生命体”，从它产生的那一刻开始，就一直在更新，在不同的发展阶段，表现形式有所不同。从“新陈代谢”到“有机更新”，特别是进入21世纪以来，随着各地实践不断深入，城市更新具有更为丰富的内涵。

1城市更新的内涵及方式

1.1城市更新的内涵

城市更新是对城市中无法适应和满足现代城市发展的区域进行必要的、有计划的改造活动，城市更新的源头是因为居住在城市中的人们随着时代变化而对自身的居住环境、建筑物、生活等条件产生了不满和新的期望。其核心是以人为本，从人的需求和时代发展要求出发，对城市功能、城市环境、城市运营能力、城市治理水平进行多重的提升。细化到具体行动有旧城改造、老旧小区改造、城中村改造、城市修复、文化遗产保护等等，其更新改造的对象基本是因为时间问题、时代需求问题、发展需求问题而存在缺陷或现实价值极低的建筑或区域。城市更新的内涵融入了城市发展的新理念，也是构建新发展格局的重要支点，实施城市更新的最终目的是建设宜居城市、绿色城市、人文城市、智慧城市、韧性城市，并提高城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。

1.2城市更新的必要性

在当前社会，人民群众对于美好生活需求日益增长的环境下，城市社会作为国家发展的引领者，是经济、政治等活动的中心，必须不断自我更新成长以实现进一步的优化提升。从欧美国家发达国家发展经验来看，城镇化率达到60%之后，城市中用地紧张、人口密集、资源分配不均、环境恶化等内部问题矛盾就会相继涌现，于是就到了城市更新必须开展的阶段，以改善城市生活与环境并全面解决各种城市问题。我国正处于城镇化快速发展的重要阶段，城镇化水平在2019年已经达到了60.6%，一些发达地区早已超过了60%，已经进入城市更新全面开展的新阶段，城市发展方式由增量扩张转为存量更新，城市问题的出现注定城市不能再依靠开发空地、扩张建成区面积这样的低质量发展方式，而是必须通过现有用地内部的优化改造来实现更新换代，提高城市运行效率。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出实施城市更新行动，推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。这也表明了我国已经进入了全面深化发展的重要阶段，在社会主义现代化、新型城镇化、经济新常态等多元局面的建设推进对城市社会的发展提出了新的要求。而城市更新将会是补齐城市短板、重构区域活力、优化生活环境、升级基础设施、推进城市现代化建设的重要手段，是社会主义现代化推进的一大战略。

2实施城市更新的建议

2.1注重中心城区的功能提升

当城市从增量规划步入减量规划阶段，围绕中心城区的空间重组和功能提升成为国内外城市更新中的重点。国际大都市为解决逆城市化带来的中心城区功能衰退、环境恶化等问题，纷纷实施中心城区重振和再开发计划。如伦敦在规划中逐步放开建筑物高度限制，加大中心城区建设密度，以提升人口承载力。东京在中心城区布局中强调区域功能的多样化，不再一味发展商业功能，而是促进文化、交流、贸易及其他功能共同发展。国内如广州、深圳等城市逐渐从关注增量用地扩张向聚焦存量土地更新转变，追求中心城区物质环境改造和功能转型的有机结合。

2.2健全城市更新的法律体系

城市更新作为平衡多元主体利益、激发城市活力的战略安排，需要法律提

供坚实保障。从国外实践看，美国颁布的《住房法》对城市更新的机构、流程和政策等进行了明确规定。从国内实践看，香港地区通过《市区建设局条例》来指导和规范城市更新工作。台湾地区建立以《都市更新条例》为主，《都市更新转移实施办法》《都市更新权利变换实施办法》《都市更新条例实施细则》等为辅的整套城市更新法律体系。深圳、广州、上海也相继出台了城市更新办法及相关配套文件，而且在盘活存量工业用地、提高工业用地利用效率等方面还制定了更为详细的实施意见。

2.3重视历史文化文脉的延续和传承

历史文化遗迹不仅是城市发展和变迁的生动反映，也是城市打造特色品牌、提升竞争力的重要战略资源。国内外城市更新中越来越重视历史文化文脉的延续和传承，并在法律、政策等方面进行体现。法国最早对历史文化遗产进行立法保护，要求在“历史建筑”周围500米半径的范围内采取保护措施。英国创立“登录建筑”保护制度，规定城市规划的公共权优先于建筑所有者的财产权。广州对历史文化街区和优秀历史文化建筑按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新，同时探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法，引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。

2.4支持城市微更新项目

城市开发建设过程中，既需要有开膛破肚的改造，像外科手术一样，治愈一些顽疾，也需要小修小补的微更新，如同中医的针灸疗法，对城市进行疏通改善。上海成立城市公共空间设计促进中心负责微更新项目，邀请专业人员、社区居民和志愿者参与整个更新过程，充分激发社区活力。广州将“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明确城市更新资金将优先安排微改造项目，当历史文化街区和优秀历史文化建筑保护性整治改造项目不能实现经济平衡时，由城市更新资金进行补贴。深圳规定，城市更新单元范围内的边角地、夹心地、插花地等零星未出让国有土地，优先用于基础设施和公共服务设施的建设。

2.5对城市更新给予奖励和优惠政策

国内外城市常常通过降低项目门槛、容积奖励、税负减免、贷款担保等措施来吸引社会资本参与城市更新。美国对私人和公私合营的开发计划给予城市开发活动津贴，并鼓励金融机构利用抵押贷款资助城市开发项目。我国台湾地区对更新单元内提供公共空间或公共设施、保留原历史风貌、扩大更新单元规模及缩短更新时序的实施者给予一定容积奖励。广州规定，在传统商住混合的用地格局和现状商业氛围浓厚的临主街一线街面，允许有条件地变更建筑使用用途。广州和上海的城市更新办法都提到，为地区提供公益性设施或者公共开敞空间的，在原有地块建筑总量的基础上，可获得奖励，适当增加经营性建筑面积。

结语

我国已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。实施城市更新行动，正是进入新发展阶段顺应城市工作新形势、城市发展新理念、改革发展新要求、人民群众新期待作出的重大决策部署。统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变城市开发建设方式，着力解决城市發展过程中的不平衡不充分问题，促进城市高质量、可持续发展，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。

参考文献：

[1]朱隆斌.城市更新如何传承文脉、留住记忆[J].中央社会主义学院学报，2020（6）：135-140.

[2]杨帆.存量空间下看城市更新趋势[J].中国房地产，2020（23）：10-12.