城投公司代建机制探索

阙鑫莲

一、什么是代建

2010年，浙江省发改委颁布了《浙江省政府投资项目代建制管理办法》，根据《办法》，代建制是指政府投资项目由“政府出资人”代表（委托单位）通过招标方式，选择社会专业化项目代理建设单位（代建单位），代建单位行使项目建设期法人职权，负责建设实施和组织管理工作，项目竣工验收后移交使用单位的制度。其中，发改部门是代建项目综合管理部门，代表“政府出资人”行使委托单位职能;代建单位为社会专业化代建单位，是代建项目“政府出资人”的建设受托人，负责项目建设期的组织和实施，对建设期的投资、工期、质量、安全等全面负责;使用单位是代建项目“政府出资人”使用受托人，负责对代建项目提出要求，全过程监督代建项目实施，建成后负责接收、使用和管理;代建单位通过招标方式确定。代建项目的范围主要为四类：一是党政机关、人大机关等业务用房及配套设施项目;二是教文卫体等社会事业项目;三是监狱、看守所等政法设施项目;四是环境保护等项目。其它市政、交通、水利等政府投资项目参照执行代建制。

因此，广义上讲，政府投资项目代建是指建设单位（或政府机构）委托更专业、更具有管理技术、手段的国企（或政府平台公司），签订《代建合同》，从事项目建设管理，行使建设期法人职责，以达到提高工程的建设管理效率和投资效率，实现投资、质量和进度的有效控制。

经过十多年的项目实践，除安置房项目委托社会化专业代建单位外，丽水政府投资项目相比省内推行的代建模式有三点明显区别：一，代建单位为国企，即政府平台公司;二是代建单位的确定方式，政府（发改部门）采用直接下达计划方式;三是代建合同主体中，委托方为项目使用方。

二、代建的分类

1.按阶段分：前期工作代理、建设期代建、全过程代建。

（1）前期工作代理：负责项目前期报批和实施;

（2）建设期代建：根据批准的初步设计，负责组织工程施工图设计，组织施工、监理、采购、竣工验收至保修期结束等的实施和管理工作;

（3）全过程代建：根据批准的项目建议书，从项目前期起，到竣工验收至保修期结束止全部内容的组织实施和管理工作。

2.按行业分：根据目前城投公司的代建内容分为：

（1）水利基础设施项目代建：如水发公司为水利局代建的水利基础设施工程，项目前期由水利局主导，可研批复后期由水发公司实施;

（2）市政基础设施项目代建：如旧城改造公司为建设局代建的城市道路及市政配套，全过程由城旧公司主导;

（3）安置房项目代建：如安居房公司为城中村改造（征收办部门）的安置房或保障房，全过程由安居房主导;

（4）公司本總部装修改造类或新建大楼类代建：前期由建设单位主导确定功能的规模，建设期由城投公司主导。

3.按项目产权分：建设-产权-运管分离、建设-产权-运管合一;

（1）水利类项目：建设、项目产权和运营管理均由城投公司（水发建设，产权水发持有，水运运管）;

（2）城市道路类：建设和产权合一由旧城改造公司负责，运营管理移交市政处;

（3）安置房（保障房）类项目：建设期产权由城投持有，建成后产权转至安置户，部分配套用房由城投持有和运营;

（4）其他类项目：如公司总部项目，城投公司负责建设，产权由委托方持有，委托方自行运管，城投公司负责纯代建。

三、代建的目的

1.城市建设主平台需要

市场化改革后，市委市政府对城投公司的职能定位是城市建设主力军，是代表政府行使城市基础设施的投资、建设和运营职能，就要求城投公司承担起城市基础设施建设任务。城投公司年建设任务量从2016年的2亿猛增至百亿，建设量占市本级国企的80%以上，已突显出城市建设主平台作用，城投公司也由单纯代表政府融资职能1.0版本，向投资、融资、建设管理3.0版本转变，但城市建设任务仍然是是最基础，也是最主要的任务。

2.打造全产业链的要求

城投公司目前最大的市场仍是建设市场，要打造从规划设计、施工、建材贸易、运营管理的“投融建管运”全产业链模式，需有足够的项目建设作为支撑，以推进产业链中上下游联动发展，实现工程全寿命周期管控，真正实现城市建设者向城市运营商的转变。

3.打造精品工程的需要

城投公司近年来项目猛增，年度投资超百亿，建设量已位列全省前三，比肩杭绍，但总体上优质工程、立得住、叫得响的项目偏少，项目建设亟需从量变到质变的飞跃。城投公司要打造精品工程，需进一步提升市政道路、保障房项目及水利基础设施工程质量外，也需要代建一些具有代表性的重大项目，争创钱江杯、鲁班奖，打响城投建造品牌。

四、代建的成功经验

1.城投公司近年来代建的重大项目，市政类项目如中山街污水管改造工程、两湖绿化提升工程，水利类项目如超马赛道，安居房城南公寓、水南公寓等大批安置项目，总部代建项目如丽水大剧院、市委党校、工人文化宫等项目，取得了良好的效果和口碑，成为丽水的标志性或网红工程;其中丽水大剧院、城西二期，获得浙江省优质工程奖“钱江杯”，市委党校项目，获得九龙杯;一些投资不大但领导非常关注，如军分区基础设施改造、拘留所基础设施改造、体育局及少体校业务用房改造、行政复议局业务用房改造、万象摄影坊二期改造、公安局警犬基地等代建项目，均获得了业主的充分肯定，也积累了项目代建经验。

2.对于一些重大项目，城投公司与建设单位成立了工作专班和领导小组，进一步明确职责分工，定期会商，协调解决项目推进中的重大问题，取得了良好效果。

五、代建项目存的问题分析

1.无明确的法律、法规和操作细则。代建人在国家基本建设程序中法律地位不明确。实际操作中往往遇到很多因难，特别是建设和产权分离的项目，目前各项建设手续上五方主体无代建单位，根据法律关系上分析，项目批给建设单位（即产权单位），施工许可证、质量监督手续应办给建设单位。但采用代建后，代建单位即变成了建设单位，施工许可证和质量监督手续、验收手续中的五方主体变成了城投公司，一个项目同时出现两个建设单位，与现行的项目法人制度明显存在矛盾。

2. 主体关系不清晰。代建单位和建设单位关系不清晰，机制不健全，难以正确地把握工作的范畴和职责。虽然代建合同已约定职责权利，但委托单位往往是政府机关，对项目建设程序不清楚，前期审批时考虑不充分，代建单位接手后，存在越权指挥，越权干预，實施过程中随意变更，造成超概算、拖工期等现象。对代建单位管理干扰较大，影响到项目的顺利实施，也影响代建单位的积极性。

3.代建费用偏低。目前代建没有明确的收费标准，丽水市参照财政部《基本建设成本管理规定》，以建设管理费进行限价控制，该收费标准中建设管理费不含代建单位必须支出的管理人工资、利润等，已明显偏离实际。

根据统计近几年城投公司项目代建费，代建费约占总投资的1%，以工人文化宫为例，总投资2.72亿，代建费299万，从接手至完成财务竣工结算，需6年。因此存在承担义务多、管理责任大，收费少等情况，一些小项目甚至是亏本代建。

4.专业技术力量不足。一些项目综合性项目，不仅含建筑、结构、装饰、人防、消防、绿化等常规专业，还涉及弱电智能化、舞台、钢结构等多专业，对专业人员配套要求高。人员配备已无法满足专业化管理要求。

六、代建项目的方展方向

1.树立精品意识，代建标志性重大项目。尽量选择以往配合度好的建设单位，如电力、教育部门等，变被动为主动，实现“我要建”变为“要我建”;主要选择具有标志性、引领性、特色性的大项目，不求量多，但求质精，建设过程高标准、严要建设，力争打造精品工程，亮点工程，实现要么不做，要做就力争做的最好，真正打造城投建造品牌。

2.落实代建主体，专业从事政府项目代建。城投公司内部落实一个代建主体，配足专业人员，形成组织结构合理、专业能力强、人员素质高、经验丰富的项目专业代建单位，以提高项目管理水平。

3.呼吁市场化收费，提高代建收费标准。代建单位不仅要负责工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等环节管理，必须熟悉项目管理的每一个环节，推进工程的顺利实施，还承担质量、安全等终身责任。参照市场化收费，代建费不少于总投资的3%，因此应综合考虑各种因素，如项目的建设难度、工期长短、质量要求高低等因素，呼吁财政、发改等政府部门，提高代建费收费标准。同时研究和实施投资节余奖励办法，调动代建单位积极性，科学合理节约建设成本。

七、代建的机制如何建立

经过多年的代建实践，总结代建经验，分析存在的问题，探索形成可复制、可推广的代建机制，保障代建项目高水平建设。

1.明确主体关系。除项目批复给代建单位，产权给代建单位的项目外（包含立项、初步设计，用地批准书、工程规划许可证等），含全过程代建项目、建设期代建项目，根据基本建设程序，明确施工许可证、质量监督手续、竣工验收手续等建设五方主体均为建设单位，城投公司根据代建合同约定履行建设单位委托的建设法人的相应责任和义务。

2.建立代建标准合同。建立全过程代建和建设期代建合同标准合同，通过合同方式清晰合理约定代建依据、代建原则、代建内容、代建期限、前期交接时间、项目移交时间、双方责任、权利和义务，制约双方行为。

3. 建立项目交底机制。对于全过程代建项目，在代建合同签订时（可研批复后）与建设单位进行全面交底，使建设单位进一步了解政府投资项目建设程序及相关规定，进一步明确各自职责和权利义务;建设期代建项目，在初步设计审批后进行项目资料交接，对建设单位的前期报批资料进行全面交底，避免项目前期报批不全，影响建设期项目开展和后续验收，同时进一步明确各自职责分工和权利义务。

4.建立领导小组和专班制。建立项目领导小组和工作专班，专班定期会商协调，解决项目推进中的各项工作，如项目招标方式、涉及重大变更、推进中的重大困难等，确保试点项目有序推进。