探讨基础设施PPP项目的全周期管理要点

曾海洋

摘要：针对PPP 模式建设工程项目管理中存在的问题，进行全面分析，并简要介绍了PPP 模式下建设工程项目管理原则，如因地制宜的管理原则、公众受益的管理原则、市场运作管理原则、优化治理管理原则等等，PPP 模式建设工程项目管理优势，如提高各项信息的有效性与利用率，提出PPP 模式建设工程项目管理对策，希望能够为有关学者提供一定的参考与借鉴。

关键词：基础设施;PPP项目;全周期;管理

引言：

基础设施是改善地方民生的重要保障，也是促进地方经济发展的基本动力。由于基础设施建设投资高、规模大，若完全由地方政府承担，会导致地方财政支出压力较大。在基础设施项目中引入PPP 模式，可激活社会资本，促使政府与社会资本风险共担、利益共享，提高基础设施项目建设效率、经济效益。基于此，进一步提升社会资本方基础设施PPP 项目的管理能力具有非常重要的意义。

正文：

一、PPP 模式下项目管理存在的风险问题

1.1 法律变更风险

法律变更风险主要是指由于国家法律、地方法规、部门制度等导致项目的合法性、实施范围、回报机制、合同协议的可实施性等关键因素发生变化，从而影响PPP项目的正常开展。

1.2 投资风险

PPP 项目属于大型项目，所投入的资金极为庞大，如果在项目投资开发中，未制定科学合理的投资方案，没有对资金进行合理规划与有力的监督，后期很容易诱发项目投资风险，一旦PPP 项目陷入投资风险，必然会导致项目被迫中止。

1.3 融资风险

融资风险是指项目无法在合作协议规定的期限内落实融资，包括金融市场融资政策不健全、融资工具单一所引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就是招标阶段选定中标社会资本之后，政府与中标社会资本先草签特许权协议，中标社会资本要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，然后，特许权协议才能正式生效。

二、基础设施PPP项目的管理维度

2.1 PPP项目管理的5个阶段

2.1.1 项目识别阶段

识别阶段是指项目由政府相关部门或社会资本发起，相关部门对项目进行定性和定量评价的阶段。该阶段测算项目的相关指标是否符合行业主管部门的需要，确认当地政府的财政实力实施该项目能否在10% 红线内。随着前期准备工作的不断深化，相关的测算需要动态调整。

2.1.2 项目准备阶段

准备阶段是指项目通过物有所值评价和财政承受能力论证之后，针对项目运作方式、交易结构、合同体系、采购方式等进行方案设计的过程。在该阶段，政府的相关职能部门需建立协调统一的工作机制，经政府相关部门审核之后的实施方案就会成为下一阶段政府采购的依据。

2.1.3 项目采购阶段

采购阶段是指通过资格预审，提交和评审投标文件确定社会资本方以及与其签署合约的过程。一般而言需要通过竞争方式确定中标人，如公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判等方式。

2.1.4 项目执行阶段

执行阶段大致包括项目建设期和项目运营期。很多PPP 项目在此阶段设立项目公司，由项目公司按照项目协议的规定履行相关的立项审批、建设、运营等程序，项目公司的融资进度需要符合项目协议的约定。政府方对于社会资本方的相关表现进行绩效考核，根据项目协议按效付费，并定期进行中期评估。

2.1.5 项目移交阶段

移交阶段是指按项目合同规定的时间由政府实施机构收回项目资产的过程。在项目的整个合作期结束时，社会资本方需按照法定的程序和要求将项目的资产、权利等向政府方进行移交。社会资本方需对项目实际投资收益率进行测算，政府方则对项目进行后续评价。

2.2 PPP项目管理的两个层次

2.2.1 PPP项目公司管理

项目公司是PPP 项目管理的法人主体，项目公司的管理以PPP 合同、股东协议、公司章程等为依据，从设立项目公司开始到建设、融资、运营期结束，负责投资的全过程管理，履行股东投资人的职责，存在时期通常可达10 年以上。

2.2.2 PPP项目总承包管理

在国内的基础设施PPP 模式业务环境中，大部分以PPP+EPC 模式发包，投资人同时承担了EPC 总包人的角色，投资对应的是建设端的总承包份额。总承包管理全面覆盖建设期，决定了基础设施PPP 项目能否实施。如运营现金流不能完全满足项目收益率要求，甚至需要EPC 利润返补。

三、PPP 模式下的工程项目管理特点

PPP 模式有机地结合了国家和社会资本的优势，并通过特许经营等将机构和其他建设的权利转移到社会资本方。

3.1 项目管理的决策和监督更加困难

与传统项目管理不同，PPP 模式工程项目通常由政府成立了由会议为建设项目管理团队提出的可行性研究报告，并统一了项目、机构和咨询机构PPP 项目。计划的实施与公共财政和其他相关部门一起批准PPP 项目，最后形成完整版的PPP 项目实施计划。为了进一步缩短PPP 项目的建设时间和项目建设可行性研究，调查设计和相关报告程序通常与申请过程同时进行。上述工作将在社会资本和项目公司面对面进行。PPP 项目公司成立后，相关材料和工作将转移到项目设计方案中。

3.2 PPP 模式的风险因素变化较大

以PPP 模式实施的工程项目通常是社会基础设施，是来自社会资本和联合项目资金的项目资金，必须根据项目进度监控项目公司。如果资金存在问题，项目施工进度可能会放缓甚至陷入停滞。并且由于基础设施建设项目的性质，项目的建设时间不得太长，因此必须通知公司明确的完工日期。如果由于风险因素不确定而导致施工时间延迟，可能会影响政府的形象等。

3.3 综合复杂性

除政府执行机构和PPP 咨询机构等主要机构外，还有许多单位参与PPP 模式的决策和咨询。一般来说，PPP 项目———包括政府合同认可的机构和机构的实施。代理、社会资本和公司项目，如企业家、贷款人、经营者和原材料供应商、保险等。使这些当事人及其衍生品业务的利益更加复杂，给合同管理带来了许多问题，给PPP 模式下的项目管理也带来了一定的困难。

3.4 项目建设质量与经济效益的平衡

在我国PPP 模式下的项目实际建设之后，大多数项目的投资和建设主要基于中标者，国家认可的机构参与项目的实际建设，参与和控制项目较少。实际建筑单元倾向于以利润为主要目标，如果项目的利润或预期损失存在不确定性，承包商可能会考虑项目建设的质量和自身利益的好处。结果可能对建设、功能和设计产生重大影响，因此PPP 的设计、质量和经济平衡是项目管理的重要组成部分。

四、总结

综上所述，全面做好PPP 项目管理工作，提高项目利润，首先要做好风险识别工作，准备判断潜存的风险和影响程度，结合判断结果制定最为科学有效的解决对策。其次，须合理分配施工企业、投资财团、外部资源管理组织、设计组织、业主和监理企业的任务，规范项目设计流程。再次，应注重构建PPP 项目群信息集成管理模型，做好项目财务监督管理工作，健全PPP 项目财务会计监督管理制度，全面实现财务管控实时监督，积极落实相应的审计监督职责。另外，应制定科学合理的项目投资方案，充分发挥财务管理系统的作用，科学控制PPP 项目投资成本，科学制定PPP 项目标准成本管理系统以规避投资风险。

参考文献：

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[2]孫学工，刘国艳，杜飞轮等. 我国 PPP 模式发展的现状、问题与对策[J]. 宏观经济管理，2015（2）：28-30.

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