生态环境损害赔偿磋商制度十大典型案例实证研究

摘要：生态环境损害赔偿制度改革是近年来党中央国务院加强生态环境保护、实现绿色发展的重大举措，磋商制度作为其中一项创新性实践，是改革中的一大亮点。中央虽出台了指导性文件，但过于笼统，各试点省（市）依据损害赔偿需要进行了探索性研究与实践，并产生了一些典型案例。通过对典型案例进行分析总结出实践中的有益经验，提出完善磋商制度的建议。

关键词：生态环境损害赔偿 典型案例 磋商

一、问题的提出

近年来，党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，先后于2015年印发了《生态环境损害赔偿试点方案》（下简称《试点方案》）2017年颁布了《生态环境损害赔偿改革方案》（下简称《改革方案》）、2019年出台了《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（下简称《若干规定》），不仅让生态环境损害赔偿的实践从试点转入试行，而且也推动了磋商实践的发展。然而《试点方案》与《改革方案》作为指导性文件，对磋商规定的过于笼统，《若干规定》也仅是明确磋商制度需作为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，无法为司法实践提供充分的制度依据。根据两方案的要求，各试点省（市）制定切实可行的磋商办法，对磋商制度进行了探索性研究。然而，由于各省（市）基于自身特点以及对方案的差异理解，导致实践中磋商过程中的差异也较大。2020年4月生态环境部根据各地最近几年实施生态环境损害赔偿磋商制度的具体实施情况，在全国范围内选取了十大生态环境损害赔偿磋商典型案例予以公示，这些典型案例各有创新，取得了良好的效果，为了进一步完善生态环境损害赔偿磋商制度，本论文就对这些典型案例进行分析，研究探讨，期冀能够提出可行的方案。

二、生态环境损害赔偿磋商的案例剖析

通过对十个典型案例的案情梳理，磋商程序与诉讼程序相比，更具灵活性、没有严格的起诉、受理、管辖、审理期限等要求。赔偿权利人对于符合磋商适用情形的生态环境损害时间，在损害调查、鉴定评估、修复方案编制等准备工作完成后，即可主动与赔偿义务人开展磋商。我们可以发现各省（市）在实践中对磋商制度进行了很多不同的探索尝试，虽然都具有一定可操作性但由于缺乏法律指引，实践也不成熟，还存在一定不足之处。

（一） 磋商的主体的不统一

《试点方案》授权省级政府为赔偿权利人，而《改革方案》将赔偿权利人扩大为省级政府和市地级政府。事实上，由于省级政府和市地级政府本身的职能安排，要求其直接参与磋商并不现实，考虑到这一点，《试点方案》《改革方案》中也规定了省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。但是具体由哪些或者哪个部门进行磋商采用何种组织形式，省级或地市级政府是否需要一案一委托则并未规定。首先，从赔偿权利机关委托的职能部门来看，上述典型案件中发现省级、市地级政府一般指定环保部门进行磋商、此外也存在有财政部门、检查院、管委会参与磋商的情形。从7 个试点省（市）发布的试点方案可见，不同省（份）委托的职能部门不同。吉林省、重庆市确定了由环保厅（局）具体负责的工作机制;江苏、山东、湖南、贵州、云南5 省则是由环保部门负责组织协调，国土资源、住房城乡建设、水利、农业、林业等部门根据职责分工负责具体工作 ，这种模式称为会商制度。总体上，这些规定对索赔主体进行了确定，但仍然未就如何委托予以明确。在此，案例2提供了些有益经验可以借鉴。通过概括性委托，简化了程序，有利于提高工作效率，实现及时磋商与及时修复的目标。贵州省的做法进一步细化了试点省（市）试点方案的规定，目前已经被多个省市借鉴。

（二）磋商组织形式多样化

磋商的组织形式，《试点方案》《改革方案》都鼓励社会第三方的参与，也在“试点原则”中规定：在生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当邀请专家和利益相关的主体参与。此处既然使用“应当”一词，表明只要属于“涉及公共利益的重大事项”，就要公开，但并未明确邀请的主体。上表十个典型案例中参与磋商时存在以下四类磋商工作的组织形式：一是赔偿权利人指定的部门或机构自行组织，十个典型案例中大多数磋商工作都是采用这种组织形式;二是赔偿权利人成立的协调处置工作组，如案例6;三是调解委员会组织，如案例9;四是由律师协会作为第三方组织磋商，如案例2。在生态环境磋商中引入第三方参与与调解机制是必不可少的，在案例2、案例9中分别引入了律协、调解委员会主持磋商，撇开邀请主体不同这一点，两个省份的出发点是相同的，均是为了保障磋商协议制定的公平公正，防止行政机关随意处分权利，相比较赔偿权利人指定的部门或机构，中立的第三方组织磋商无疑更具有说服力，也更能提高磋商的成功率。

（三） 磋商后的救济途径较为统一

经过表一可以看出，除了案例一磋商未全部成功而采取了诉讼途径救济外，其余案件或是赔偿义务人及时主动履行赔偿协议，或是向法院申请司法确认。且通过法院系统生态环境损害赔偿案件办案数据显示，生态环境损害赔偿通过司法确认的方式更有优势且结案率更高，可以显见生态环境损害赔偿协议司法确认在司法实践中的优势。《改革方案》借鉴了案例2的试点经验，规定“对经磋商达成的赔偿协议，可以依照《民事诉讼法》向人民法院申请司法确认”。《若干规定》沿用了这一思路，在其第二十条中做了相同规定。但是学界对于司法确认一直存在较大争议，认为司法确认适用的法律依据并非正当充分。有学者提出可通过其他方式保障赔偿协议的履行，例如通过公证程序为其提供时效保障。实践中，浙江省桐乡市也对赔偿协议提交公证机关公证进行了探索尝试。此外还有学者主张直接赋予该磋商协议执行力，赔偿权利人在赔偿义务人不履行义务时，可不经法院的诉讼程序，直接申请对赔偿义务人强制执行 ，浙江省绍兴市对直接赋予赔偿协议强制执行效力有了相关探索实践。

（四） 磋商程序与相关关联程序的衔接不一致

现行法律法规和司法解释没有涉及生态环境损害赔偿诉讼和环境刑事诉讼的衔接问题，而上表十个典型案例可以看出，司法实践中的刑民交叉案件的审理模式大致主要分为：先民后刑和先刑后民，此外还有刑民并行模式，但由于刑民并行模式浪费司法资源，且同时审理完全分离刑事程序与民事程序，不能将被告履行赔偿义务作为从轻量刑情节，也增加了民事执行的难度，故实践中并不常见，此处不做讨论。

三、總结

目前，全国性生态环境损害赔偿机制的探索和尝试仍在持续，磋商制度作为一种创新性的治理模式，是我国生态环境损害赔偿机制的重要实践，也是实现最终目标的的重要推力，实践过程中有优点也存在缺点，总结吸收当前实践的有益经验对于后续推进生态环境损害赔偿磋商的未来具有积极作用。磋商采用会商制度， 扩大赔偿协议救济途径，当前《若干规定》已经明确赔偿协议可以采取司法确认的途径保障实施。应当确立先民后刑的审理模式，结合先民后刑与先刑后民两种审理模式来看，先民后刑模式能够更好地实现保护环境公共利益、及时修复受损生态环境的目的;此外，也能缩短案件的处理时间，提高诉讼效率。先民后刑模式下，生态环境损害赔偿诉讼先于环境刑事诉讼，为了能够从轻、减轻刑事责任，赔偿义务人愿意积极履行生态环境的修复、赔偿义务，这有利于受损的生态环境得到及时救济。明确简易评估程序适用条件以及增加磋商的社会参与度。

参考文献

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作者简介：谭阳，1996年，女，汉族，中南林业科技大学政法学院，环境法方向在读研究生。