汉武帝“初置刺史部十三州”之原因解析

2021-09-10 07:22庞旭
今古文创 2021年11期
关键词:刺史汉武帝监察

【摘要】 汉初百余年,在无为而治政策指导下,经济快速恢复,但同时又带来了一些其他隐患。汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”,是在秦和汉初的制度基础之上,鉴于当时监察制度存在的弊端,为加强专制集权而采取的举措。

【关键词】 汉武帝;刺史;监察;原因

【中图分类号】K234          【文献标识码】A          【文章编号】2096-8264(2021)11-0046-02

汉武帝元封五年(公元前106年),将全国除京畿外的所有地区划分为13个监察区域。《汉书 · 武帝纪》载:“元封五年……初置刺史部十三州。”[1]于十三个监察区,设十三部刺史,“掌奉诏条察州”。各部刺史以皇帝所诏六条为标准监察地方,严密细致。那么,该制度究竟是在什么原因之下,基于何种目的而实施的呢?

一、政治的惯性使然,承袭前制

一般来说,一个朝代的制度设计,必然会受到前朝的影响,在其有意或无意之间而兼收并蓄,开拓创新。刺史制度作为一种地方监察制度,虽以武帝朝而闻名于世,然其渊源却由来已久,至少可追溯到秦朝。秦朝国祚虽短,但是其所创立的制度,却绵延后世,故有百代皆行秦政之说。

秦王朝统一六国之后,在监察方面上进行了许多制度创设。地方监察制度中,最关键的是郡监,或监御史。郡监不仅监察地方,还有开凿灵渠,领兵作战等职能,如《史记 · 秦始皇本纪》载,因东郡陨石案件,秦始皇“乃遣御史逐问”。

换言之,此时的郡监还并非汉武帝时期专务于监察的官员,但在某些方面已具备了和刺史相同的因素。

其一,郡监带有某些使职的性质。在与地方关系上,郡监不如郡守、郡尉关系紧密,而是由中央委派差遣。[2]

其二,郡监的监察范围趋向固定化。作为中央委派到郡的监察官员,郡监只负责整个郡一级的监察,县及其以下的监察,一般不予过问。[3]

汉惠帝时期,重置监御史监察京师和地方。此次重设,既有继承又有发展。首先,监察范围和监察标准更加确定化。宋王益之《西汉年纪》引《汉仪》云:“惠帝三年,相国奏御史监三辅郡,察以九条,察有词讼者;盗贼者……凡九条。”明确制定九条标准作为地方监察的准绳,直接影响武帝朝的刺史制度。其次,监察官的选拔及工作流程更加程序化。“监者,二岁更之,常以十月奏事,十二月还”可知,检察官有定期调换之制,并且每年的工作流程也逐渐固定化。

汉文帝时期,对地方监察制度进行了较大的改革,标志着刺史制度的雏形已经出现。《通典》载:“文帝十三年,以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史。”[4]

第一,“刺史”乃由“丞相史出刺”演化而來,“刺史”之名由此产生。

第二,地方监察区已有部州的思想观念。《汉旧仪》中记载汉初丞相属员“东曹九人出督州为刺史”,其中九州为先秦以来的一种地理概念,这里用来称谓监察区。而武帝朝置十三州部刺史,正是在此基础上的完善与发展。

第三,地方监察官秩级“六百石”已确定下来,为武帝朝沿用。

汉武帝元封五年,“初置刺史部十三州”,一个全新的地方监察体系正式出炉了。从这个制度上,能明显看出它的基本框架和脉络都是沿袭之前的制度。

其一,中央派遣官员监察地方这种施政思路,至少在秦朝已经得到实践,以后历朝代代相袭。

其二,武帝时期“以六条问事”,这种以书面化法律化的监察标准,是惠帝时期九条问责直接作用的结果。

其三,武帝时期的刺史何时监察,何时返京汇报等流程都有明确的规定,这也是惠帝时期奠定的结果。其四,“刺史”之名,“部州”监察区的划分思想,以及刺史秩级六百石的设定更是全然沿袭文帝时期的地方监察制度。等等。因此,汉武帝时期“初置刺史部十三州”的制定实施,可以说是前代地方监察制度发展与完善。

二、既有监察制度隐患凸显,亟须改进

在汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”之前,是存在着地方监察制度的。汉惠帝三年恢复地方监察制度,期间经过文帝改革,一直持续到武帝元封元年,“元封元年,御史止,不复监”,可知。至此,运行了80多年的地方监察制度被废止,时隔不久,元封五年新的监察制度刺史制度诞生。通过前后地方监察制度的对比,我们大致可以推断新的监察制度取代旧制度的原因:旧的监察制度弊端日益凸显,问题严重。

文帝时期的地方监察制度虽经过改革,进一步完善,但历经景帝朝,到武帝朝时,其消极方面业已陆续出现。

第一,监察机构人员糜烂,效能差。“今监御史公穿军垣,以求贾利”,可见军队中的监察御史已公然违法以公谋私,更遑论其他地方御史了。《汉旧仪》载:“吏不奉法,乗公就私,凌暴百姓,行权相放,治不平正,处官不良,细民不通,下失其职,俗不孝弟,不务于本,衣服无度,出入无时,众强胜寡,盗贼滋彰,丞相以闻,于是乃命刺史出刺,并察监御史”[5],此种记载更说明当时地方监御史的糜烂情况。虽然,但文帝并未彻底裁撤整治地方监察御史,而是另设一机构进行监督。

第二,地方监察机构重叠,权责不明。丞相属员“东曹九人出督州为刺史”“于是乃命刺史出刺,监察监御史”,此时期,地方监察机构不仅有监御史,另有文帝时期新设的刺史,两者所属机构不一致,监御史受御史大夫管辖,刺史归丞相节制,在对地方的监察职能上却有重合之处。并且监御史在一定程度上与郡守的职掌也有冲突。如此叠床架屋式的组织设计,势必造成权责不明,影响行政效率,这是一心追求丰功伟绩的汉武帝所不能容忍的。

第三,仍属临时性质,尚未形成固定制度。《汉书》有“丞相遣史分刺州,不常置”之说,从“不常置”即可看出文帝时期的刺史仍处于一种有事即设,无事即撤的状态,至于治所很大可能也是不存在的。这样一种可有可无的监察状态,监察效果可想而知了。

第四,监察对象及事务多杂,不集中。文帝时期地方监察制度改革,仍沿用惠帝时期监察标准。“察以九条,察有词讼者,盗贼者,伪铸钱者,恣为奸诈者,论狱不直者,擅兴徭赋不平者,吏不廉者吏,以苛刻故劾无罪者,敢为逾侈及弩力十石以上者,作非所当服者,凡九条”,其中所监察的对象有普通百姓,商人,官吏等基本涵盖各个群体,并且行政司法、社会治安、徭役赋税、谕制僭越无所不监,事务非常广泛,缺乏集中突破點。

鉴于此种情况,汉武帝元封时期才专门制定了刺史的监察标准“以六条问事”,仅依这六条标准来进行专门监察,使刺史的监察对象更加专一,监察事务更加具体。如此,以提高监察效率。

汉武帝元封五年重置刺史机构,在一定程度上,是由于当时地方监察机构隐患凸显,已不适应汉武帝时期汉王朝的发展,亟须改进完善。因此,十三州部刺史就这样在武帝朝应运而生了。

三、传统集权政治发展的必然趋势

自周失其鹿,天下群雄汹汹,共逐之。其间,百家荟萃,新思想新观点层出不穷,到战国末年,大一统已成为整个天下的普遍共识。儒家有“定于一”的认识,墨家有“尚贤”“尚同”思想,法家更是大一统思想的忠实拥趸,法家集大成者韩非子有言“事在四方,要在中央,圣人执要,四方来效”。秦国以法家思想为指导,兼并六国,开创了专制主义中央集权的政治体制。汉承秦制,随后的汉王朝接收了秦的制度遗产,并在集权道路上进一步向前拓展。

专制集权体制是以集权于个人为最终目的的人治统治道路,为实现个人权利最大化,必定要削弱和收拢地方势力以及中央朝臣的权利,全部集中于皇帝一人之手。汉武帝元封五年设置十三州部刺史,很明显带有这样一种目的。

先说地方,汉初政府取用黄老之术治国,再加上百余年的积累,地方势力逐渐坐大,他们为祸乡邻,阻碍中央及地方政令的实施,日益成为汉政府的一股离心力量。在专制集权体制之下,中央到地方各级之间,从横向来看每一等级都有集权的特点。这也解释了地方政府产生离心力的原因所在。针对这种现象,汉武帝采取多种方式,协同配合,其中一种即是加强监管,防患于未然。刺史的监察标准“以六条问事”中,“六条”全是针对地方势力而设。汉武帝欲以此方式,降低地方独立性,从而控制地方,以达到集权目的。

汉武帝设置刺史制度,虽说以控制地方势力为主,但是其中仍包含有削弱以宰相为首的中央朝臣的权利,从而实现君主专制。汉朝承袭秦朝制度,丞相掌承天子,佐理万机,为百官之长,位高权重。武帝元封五年之前的刺史,源于丞相史,不仅监察地方,还监察地方监御史,“乃遣丞相史出刺,并督监察御史”。以丞相之属官刺史,来监察御史大夫之属官监御史,可见丞相权利是相当大的,严重威胁到了皇权。武帝元狩五年设丞相司直,“掌佐丞相举不法”,以监察制约相权。原隶属于丞相的刺史,随着汉代中枢权利的变化,逐渐由御史大夫节制,这可以看作是君相矛盾之下,皇权的突破。而完善和发展刺史制度正好顺应这一趋势,是中国古代集权政治发展的必然结果。

总而言之,汉武帝元封五年“初置刺史部十三州”这一举动,是对地方监察制度的更新和完善,实质上反映了整个汉王朝在新时期权力的消长变化。通过制度的调整和完善,保证汉王朝在新形势下的平衡和稳定。

参考文献:

[1](汉)班固撰.汉书[M].中华书局,1964:197.

[2]汪清.两汉魏晋南朝州刺史制度研究[J].郑州大学,2001,(05):3.

[3]陈长崎.汉代刺史制度演变及特点[J].史学月刊,1987,(4):8-13.

[4](唐)杜佑撰,王文锦等点校.通典[M].中华书局,1988:884.

[5](汉)卫宏撰.汉官旧仪(卷上)[M].清武英殿聚珍版丛书本.

作者简介:

庞旭,男,汉族,河南南阳人,硕士,研究方向:中国史。

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