首都城市轨道交通政策法规和标准体系研究与探索

摘要：为了更好的推进公共交通优先战略的实施，发展轨道交通仍将继续成为北京市交通发展的重要路径，同时首都轨道交通网络化运营效果已初步显现，轨道交通进入从以建设为主向运营为主转变的新发展阶段。为更好的适应这一阶段发展要求，轨道交通行业相关的法规标准体系也需与时俱进，不断完善、紧跟时代发展需要，本文对目前中国和北京市的轨道交通政策法规和标准体系进行了初步分析，提出了下一步完善的简要工作思路。

关键词：轨道交通;公共政策;法规标准体系

城市轨道交通是一种大运量的城市公共交通工具，具有加强的运输能力，较高的准时性，较高的速达性。北京是中国首个开通城市轨道交通的城市，自1969年开通第一条线路以来，至今已有50余年的运营历史。尤其是2007年以后，发展速度突飞猛进，截止2020年底，随着16号线中段、房山线北延段以及亦庄有轨电车T1线开通试运营，北京市轨道交通运营总里程达到726.9公里，运营线路24条，运营车站428座（其中换乘车站64座），通达性、便利性进一步提升，2019年日均客运量突破1100万人次，在服务城市出行方面发挥着举足轻重的作用。为了更好的推进公共交通优先战略的实施，发展轨道交通仍将继续成为北京市交通发展的重要路径。

政府部门对于轨道交通行业的管理主要是依托各项法规和标准体系。通过制定法规、明确标准，指导地方政府、轨道交通运营单位、建设单位开展轨道交通的投融资、建设、运营。因此，轨道交通行业相关的法规和标准是政府加强管理、企业加强自身建设的重要工具。本文通过分析中国和北京关于轨道交通法规标准体系现状存在的不足，对下一步完善的思路进行了初步的探索。

一、中国轨道交通法规标准体系基本现状

（一）法规方面

目前国家层面的城市轨道交通法律法规文件仅有一部部门规章，即交通运输部2018年颁布的《城市轨道交通运营管理规定》（交通部2018年8号令），而城市轨道交通管理更多的是依靠国务院及各部位颁布的行政规范性文件，见表1

地方层面城市轨道交通法规较为齐全，很多已经开通运营城市轨道交通的城市出台了综合管理的地方性法规。另外，也有相当多的城市考虑到自身管理的需要，分别在城市轨道交通建设、运营、安全、土地开发和投融资等方面出台了可操作性较强的配套法规，見表2.

（二）标准方面

自2005年起，面对强劲的标准需求，城市轨道交通标准行业主管部门加快了城市轨道交通建设标准的制修订工作，企业积极参与其中。2005年将7项城市轨道交通建设标准列入制修订计划，2006年达到13项，2007年立项标准达到18项，2008年达到22项。至2017年10月底，本次研究共收集到我国城市轨道交通现行产品标准、建设标准以及管理标准等共计1114项，在所有标准中，共有国家标准554项，行业标准450项，地方标准110项。另外尚有29项城市轨道交通运营相关国家/行业标准。分析标准构成，其中，城市轨道交通运营专用标准共计126项（包括正在制定标准），运营相关标准103项。运营专用标准包括安全管理、人员及后勤保障、环境、基础通用、设施设备管理及运营管理标准。相关标准主要为建设标准、设备（产品）标准。

表4为城市轨道交通运营专用标准的等级构成。可以看出，国标、行标、地标（北京市）整个标准体系较为平均，国家标准数据相对较多。

二、北京市轨道交通法规和标准现状

作为全国最早建设和运营城市轨道交通的城市，基于管理需要，北京市制定了一系列地方性法律法规和标准。北京市2004年制定了全国第一部轨道交通方面的地方政府规章《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》（市政府令第147号），2007年、2009年先后两次进行修订，形成了市政府213号令。2014年11月28日，市十四届人大常委会第15次会议全体会议表决通过《北京市轨道交通运营安全条例》（以下简称《条例》），于2015年5月1日实施。为弥补现行规章《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》在立法层级、制度设定、执行效果等方面的局限性，《北京市轨道交通安全运营管理条例》立法中重点加强了对危害轨道交通运营安全违法行为的法律责任、惩戒力度和执法手段。

此外，为了加强轨道交通运营管理，制定了《地下工程穿越交通设施安全监管暂行办法》、《城市轨道交通新建线路运营设备和设施验收办法》、《轨道交通新线试运行评估管理暂行规定》、《北京市轨道交通试运行基本条件（试行）》、《北京市轨道交通试运营基本条件（试行）》、《北京市轨道交通车站公共厕所服务管理规范（试行）》等规范性文件。正在制定《城市轨道交通事故管理办法》、《城市轨道交通安全评估管理办法》、《轨道交通新线正式运营管理办法》等，以规范安全事故和安全评估的管理，推进新线转入正式运营的工作，不断提高行业管理水平。

针对北京市轨道交通运营行业具体需求，北京市已颁布的标准有《城市轨道交通运营服务管理规范》、《城市轨道交通设施养护维修技术规范》、《公共交通客运标志第2部分：轨道交通》和《城市轨道交通路网运营指标体系》、《城市轨道交通运营安全管理规范》，目前北京轨道交通已按照标准进行了全面落实。现正在制定的标准包括《轨道交通运营设备更新改造技术要求》、《城市轨道交通运营车辆检修维护管理规范》、《城市轨道交通运营设备检修维护管理规范》等，以不断健全北京市轨道交通标准体系。近年来北京市先后建立了《城市轨道交通运营安全管理规范》、《城市轨道交通路网运营指标体系》、《城市轨道交通安全技术防范标准》等44项地方标准，包括建设部分11项、运营部分33项。其中，有22项为“十二五”期间编制。结合近年来法律、规章和地方标准体系的建设经验，进一步完善了运营安全、设计建设、环境保护、维护检测等内容，在促进行业发展、规范安全运营方面发挥了重要作用。

三、轨道交通法规标准体系存在的不足

（一）法规体系

一是上位法缺失，目前国家层面的城市轨道交通管理基本上位法缺失，配套法规不齐备，而且中央层面的管理主要是以规范性文件形式出现，与法制化建设存在较大差距。中国发展较早的交通行业（如铁路、公路）均以一部基本法律为基础进行行业管理，并有相應的配套法规保障基本法律的实施和执行，但城市轨道交通行业并没有综合性的法律或行政法规来进行管理，缺乏配套。在实际管理中，大量临时性的法规性文件作为管理基础发挥了很大指导作用。

二是城市配套法规及实施指南/细则还不系统、不全面。全国已建成城市轨道交通并投入运营的城市中，制定了一系列的地方性法规。在一些城市中，城市轨道交通的基本法已经建立，并确定了部分重要的管理制度，对各城市轨道交通建设运营管理起到了积极作用。但这些法规不仅缺乏中央政府上层法规的指导和规范，对单个城市来说其配套法规及实施指南/细则还不系统、不全面，需要进一步完善。

（二）标准体系

一是行业快速发展和标准制定时间长之间的矛盾。我国轨道交通正处于快速发展时期，有多个城市的地铁新线将于近几年内陆续开通。目前我国虽然也颁布了一些轨道交通方面的产品、工程建设和管理标准，相关标准也在不断完善，但是现在轨道交通标准体系仍不健全，标准缺项较多。在基础标准方面还没有统一的制图标准、检测标准。在运营管理及安全管理方面，虽然现在标准制定的比较多，但仍是缺项。此外，轨道交通设施设备管理、维护操作及报废管理无明确标准。为规范设施设备管理，保证以后设施设备更新改造有据可依，也需要出台相应标准。同时，现行有效标准普遍存在标龄过长，标准老化，相关部门未能及时推进标准的复审和修订工作。导致工程建设中的新工艺、新技术、新材料得不到很好的普及。

二是标准系统开放性（多主体）和执行统一性之间的矛盾。我国城市轨道交通的标准化技术支撑机构有3个：一个是全国城市轨道交通标准化技术委员会，负责城市轨道交通产品国家标准的技术归口工作;二是住房和城乡建设部城市轨道交通标准化技术委员会，负责城市轨道交通工程建设国家标准、行业标准和产品行业标准的技术归口管理工作;三是全国城市客运标准化技术委员会负责轨道交通运营、城市客运枢纽场站和其他客运附属服务设施等领域的国家标准、行业标准的归口管理工作。在标准制定上存在相互交叉和重复问题，给标准的应用带来一定困难。北京市轨道交通法规及标准化工作存在问题，首先要归结为北京市轨道交通整体存在的问题，即：“硬件”的高速发展与“软件”相对滞后的矛盾。仅以开通线路为例，目前运营的19条地铁线路中，超过10条是2008年以后开通或部分开通，迄今仍有多条线路在建设中。如此迅猛发展的“硬件”建设，在现今国情、市情背景下，“软件”滞后在所难免，相关法规和标准的问题，即是诸多“软件”问题中的一个。

北京市作为首都的特殊地位，加之北京人口的数量巨大，使北京市的交通状况鹤立于全国。由于在全国范围内不具有普遍性，国家层面现有的法律、法规、国家标准、行业标准无法满足北京的现实要求;同样的原因，上述法律法规和标准也缺乏在国家层面制定的迫切需求。填补空白、完善现有法律法规和标准的重担，责无旁贷地落在本已疲于应对的北京市政府身上。与此同时，政治、历史、文化、体制、机制等诸多复杂人文环境背景下，已有法规、标准在承担运营、维保工作的企业中的有效实施，亦不容乐观。政府提升运营安全与服务水平的迫切要求，与企业执行效果之间的差距，是北京市轨道交通法规及标准化工作面临的又一大难题。综上所述，北京市轨道交通法规、标准在制定方面急需完善;在实施方面亟待提升，是最主要的问题。

四、优化思路

（一）法规方面

充分借鉴内地地方性法规、内地行业铁路法规、日本和英国轨道交通法律体系的经验，北京市应建立三级城市轨道交通法律法规体系，即国家法律和行政法规、北京市地方性法规和政府规章以及北京市行政规范性文件。为确保上述法律、法规和行政规范性文件的有效实施，应同时加强各级实施指南的编制工作。

在遵守国家法律和行政法规的前提下，以《北京市轨道交通运营安全管理条例》为纲领性文件和框架，按照《条例》要求的规划建设、运营、安全、投融资、土地开发和其他方面，结合其他相关地方性法规、部门规章和政府规章，进一步梳理、充实并完善落实《条例》的行政规范性文件，形成完整的地方法规体系。

各级实施指南的编制工作，首先应从《〈北京市轨道交通运营安全管理条例〉实施指南》（以下简称“《〈条例〉实施指南》”）入手，提纲挈领。与立法前文件——“编制说明”不同，《〈条例〉实施指南》是立法后文件，目的是将《条例》中的各项原则性要求以相应的行政规范性文件的形式细化，再通过对有必要进行细化、说明的行政规范性文件指南，将要求落实到位，企业应根据上述两级实施指南，将要求分解至各个工作岗位，自上至下深入、全面地推进《条例》的有效实施。

（二）标准方面

城市轨道交通是一个多线路、多系统、多人员组成的复杂系统，对运营和管理而言，协同、联动是最为重要的需求，联动运行的准确、有序和高效需要建立一套系统、完整的科学的标准体系，以及相关标准的严格执行和落实。城市轨道交通运营管理标准体系既是运营管理主体内部协调联动机制的基础，也是运营管理主体与运营主体联动机制的载体。

北京市轨道交通运营管理标准体系是依据运营需求及北京市交通委管理要素建立的一个有机整体，这种系统性、完整性和严密性的特性，要求在管理体制相对明晰的前提下理清部门处室之间的职能分配，制定相关管理和技术要求，明确职责。因此，在体系建立的过程中，必然会出现现行管理工作的薄弱环节或真空现象;出现既有管理办法的职能交叉，以及作业规程的不协调现象;出现管理规章与现实要求的时效性较差的问题。通过轨道交通运营管理标准体系的建立，可以持续、及时、有效完善管理，提升管理水平。

轨道交通运营管理标准体系是质量管理体系、运营安全管理体系等其他体系高效运作的基础。质量管理、安全与职业健康管理和环境管理等管理业务运作提供了管理要素和管理方法，而运营管理标准体系根据这些管理方法，结合运营实践进行了定性或定量的规定，并上升为标准形式，更具严密性和科学性。

轨道交通运营管理标准体系是北京市交通标准体系的进一步细化和补充。

服务层面：围绕轨道交通运营管理业务的服务目标制定系列化、定量化的标准指标，形成规范化的流程和要求，确保面向乘客和社会公众的服务规范统一。

技术层面：围绕轨道交通运营管理业务运作过程的质量、方法、工艺等技术层面实现制定统一的标准，确保技术规范统一。

管理层面：围绕轨道交通运营管理业务管理过程的程序、职责、流程等管理层面事项制定统一标准，确保管理规范统一，实现职责清楚、程序分明。

轨道交通运营管理标准体系编制借鉴标准化管理思想，按照国家标准GB/T 24421编制原则，充分考虑交通委管理业务和现实发展需求，按照不同对象、层次确定标准，达到引领技术标准和管理标准的制定。标准体系按照系统性方式构建，全面覆盖各项管理业务以及运营服务环节，并针对不同运营需求和运营管理业务特点，形成相对应的标准规范。标准体系具备实际可操作性，能够适应先进运营管理模式下的各项运营管理业务的运作要求，确保在实际应用中发挥最佳效果。

参考文献：

[1]张剑寒.治理发展模式与城市轨道交通项目运营效率的关系研究[J].交通运输系统工程与信息，2017，17（5）：17-35.

[2] 金东俊.城市轨道交通运营管理的规范化探究[J]. 智能城市. 2019（04）

[3] 钱曦.城市轨道交通运营管理问题分析及对策[J]. 智库时代. 2018（32）

作者简介：马川（1988），男，汉族，北京人，工学学士，单位：北京市交通委员会，对外经济贸易大学政府管理学院行政管理专业高级课程研修班学员，研究方向：政策分析、运营管理。

北京市交通委员会对外经济贸易大学政府管理学院行政管理专业在职人员高级课程研修班学员