广州市村集体留用地开发探析

文葵

摘要：村集体留用地如何开发利用一直是地方政府探索的课题，广州市在这个课题上的研究与探索走得更远，部分项目目前已经具备了示范效应，可复制、可借鉴的内容很多。目前比较常见的有四种开发模式：整体出让、作价占股、自主经营、流转租赁，这其中又属流转租赁模式最受村集体经济组织的欢迎。因此本文从开发模式分析出发，着重剖析流转租赁这种模式的优劣，并结合案例探索开发企业最为关心的融资问题，对其他省市村集体留用地的开发利用具有一定的借鉴意义。

关键词：村集体留用地;开发模式;流转租赁

一、广州村集体留用地的来源

广州市村集体留用地最早的来源可追溯到上个世纪八十年代，相关的政策随着我国经济体制的改革一再变化，先后经历了政策试点（穗府【1993】16号）、政策中断（穗办【2002】17号）、政策恢复（粤发【2007】14号）、政策完善（穗办【2008】10号及随之而来的一系列文件）阶段，对于村集体留用地的留用比例、兑现方式及其开发边界做了较长时间的探索。现如今对于广州市村集体留用地最最直接亦应是影响最为广泛的当属两个文档：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）及《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》。根据两个文件精神：广州区域内征用农用地须为农民预留10%-15%的经济发展留用地以保障农民生产生活需要。根据查询资料及初步统计，截至目前，广州市内村集体留用地超过2000宗，面积累计超过10万亩，主要集中在花都、番禺、白云、南沙和开发区。据此，可以判断文件的初衷應是为确保农户生产生活水平，但随着城市化步伐的加快，原属于城乡之间交界或是城市边缘地带的乡镇集体留用地或是因城市扩张具备了优越的商业坏境而具有了商业开发的前提，或者逐渐被商业和住宅小区包围而变成了城中村，但因产权等种种原因，以城市旧改的路子难以实施，不仅在实质上影响村民收益，在相当程度上对提高土地利用率、改变城市面貌等方面形成障碍。

二、村集体留用地的几种开发模式

市场上较为常见的留用地开发归纳起来主要有四种模式：整体出让、作价占股、自主经营、流转租赁。

1.整体出让。即由村集体经济组织牵头，政府收储，企业参与，直接通过公开市场“招、拍、挂”的方式进行出让，所得价款扣除相应的税费之后直接划拨给村集体经济组织作为发展基金。该种模式较为简单粗暴，存在“一卖了之”的思想，且留用地本来就是征拆收储的遗留产物，与上述文件的精神也不契合，故此类模式在市场上已经较为少见。

2.作价占股。即根据市场行情将村集体留用地评估作价，与公开市场上实力强劲的企业联合成立法人公司，对土地进行商业开发，对后续收益按照股权比例进行分配。此种模式有两个特点：一是建设期村集体组织并不能获得收益分配;二是运营收益具有不可控性，村民利益存在风险。但是作为市场经济下最基本的规则--收益共享、风险共担，此种模式目前仍然具有一定市场，且在可预期的将来并不会消失。

3.自主经营。此种模式村集体可以自行掌握项目内容和收益，但对村集体的经济实力和项目开发专业知识要求较高，对于资金需求较大，运营物业比例较高的项目挑战性比较大。

4.流转租赁。流转租赁有两种模式，其一是政府统租，即由政府出面注资组建企业，租用集中留用地，各村按占地比例发放租金分红。由组建的企业负责土地开发、招商和运营，在约定期满后将土地及附属物业返还给村集体。政府统租的留用地较为集中，且规模较大，政府协调可以吸引优质的企业进驻，发挥规模效应。缺点是政府灵活性不够，可能导致收益达不到预期。其二是物业+货币补偿，即村集体通过“三资”平台挂牌出租，村集体获得土地租金，可按年收取，也可租赁合同签订时一次性收取;受让方则获得留用地使用权，开发获得物业租赁收益。租赁期满后，留用地上的物业无偿移交给村集体。此种方式需符合相关法律法规。

三、租赁模式优劣及前景分析

（一）优势

1.能够保障村集体经济组织的利益。流转租赁模式下，无论是政府统一协调还是企业直接参与，村集体经济组织在租赁期内都能获得固定的租金，个别典型项目还与村集体经济组织签订了超额收益分成计划，一方面能够确保留用地开发项目在建设期及商业培育期能够获得稳定的租金回报;另一方面，租赁期满后，留用地上物业将无偿移交村集体，此时留用地的商业环境、物业运营水平都已经非常成熟，现金流也比较平稳，村集体在无偿接收固定物业之后能够很快的恢复原有运营水平，收益水平能保持稳定，且还能获得物业的增值收益。

2.可以提高土地利用率。目前各类留用地本质上是土地征收后的产物，已经不具备进行农业生产的条件;建立现代化工业厂房又在土地利用率、用地面积和地租方面受限。因此从开发实质来说，这类土地实际上作写字楼、办公楼、长租公寓及大型商业物业开发是最合适的。就市场而言，一般办公物业和商业物业用地容积率都比较高，对土地利用率较高。

3.开发企业土地成本压力较小。相较于公开市场上拍地进行商业开发，租赁土地的租金可以在租赁期内按照年限平均付出，缓解开发企业在短时间内大额资金支付压力，企业可以投入更多的精力在项目设计建设、招商引资、物业运维及商业氛围培育上，在提高企业自身物业运营能力的同时可以就近解决部分村民的就业问题，促进商业物业的良性发展。

（二）劣势

1.法律边界有待明确。从性质上讲，村集体留用地属于集体用地，归全体村民所有。然而项目开发过程中，开发企业往往会配建一部分类住宅产品，然后以长租的形式予以销售，满足企业资金需求。一旦租赁期满，该部分物业所有权须即刻移交给村集体，对于签订了长租合同的房客来说，一方面付出了不低于住宅类产品的成本，却不能享受物业增值带来的收益，且会失去物业单位的支配权;另一方面，租赁期结束以后，对于开发企业在物业运营期间培育形成的品牌效应、商业氛围及其他物业配套的归属及无形价值还有待进一步明确。

2.开发企业融资相对困难。该类项目开发本质上属于商业地产开发，但是开发公司却没有土地权证，不能满足项目贷款的基本要求;若是用股权类融资则成本高企，收益难以覆盖;建成以后开展证券化产品融资则需要长期的商业培育，且土地权属始终是难以覆盖的瑕疵。开发企业只能利用上级机构为项目提供征信来获取融资，或者直接用开发企业本身的征信获取融资，然后为项目提供资金支持。

3.考验企业的物业运营能力。因项目实质上权属归属于村集体，利益主体涉及到开发企业、村集体组织、商户等多方面，不仅仅需要开发企业有较高的商业物业开发运营水平、招商管理水平，还需要开发企业在矛盾协调、利益平衡等诸多方面提升自身水平，对于开发企业来说可能是一个不小的挑战。加之近期长租公寓市场出现的系列问题、对此类项目做过多方探索的头部房企万科内部叫停的影响，使得部分运营能力不强的企业多有踟蹰。

（三）流转租赁开发模式的前景

1.村集体组织有意愿。该种开发模式不仅仅能盘活资产，还能在不丧失土地权属的情况下获得稳定的现金收入和固定物业，属于“货币+物业”的模式，风险较小，收益可控，村集体经济组织有推进的意愿。

2.企业有难处。一方面随着土地资源越来越受限，公开市场获取土地竞争更加激烈，企业需要付出很高的土地成本;而随着城市化进程的加速，原本较偏僻的村集体留用地区位在迅速的优化，租赁模式则能有效的化解开发企业拿地风险，二者结合使社会资本有了参与的可能;另一方面，此类项目融资难和对商业运营较高的门槛又使得不擅长商业运营的企业望而却步，企业处于矛盾的境地。

3.政府有矛盾。一方面，地方政府需要积极推动村集体留用地入市，以盘活资产，加速生产要素的流动，增加居民收入;另一方面，该类模式模糊的法律边界、复杂的利益关系及不够充分的政策研究使得地方政府也难以痛下决心，结合商业氛围地域化的差异，该类模式的大规模实施还有较長的路要走。

4.对其他中心城市有启发意义。据统计，仅仅广州地区村集体留用地就超过10万亩，其他省会城市统计数据可以预计会更加庞大。对于城市用地指标来说，潜力巨大，其他城市可以对该类模式进行深入研究，与其他开发模式进行匹配，挖掘城市发展潜力。

四、广州市白云区A案村集体留用地开发项目融资解析

（一）项目简介

本案位于广州市白云区。项目规划用地约124亩，总建筑面积约48万平方米，囊括了写字楼办公、公寓、酒店等商业形态，预计总投资约30亿元，由白云区某政府平台公司通过“三资”平台流转租赁租下进行开发，租赁期40年，土地租金按年支付。该平台公司属国有独资的重点投资平台，主要业务集中于城市基础设施投资、投融资运营管理及资产运营管理等，并为本项目单独注册成立项目公司，注册资本金7亿元。本项目区位相对优越，周围写字楼整体出租率达到90%以上，租金比其他区域明显要高;周围以平价酒店为主，高端会议及星级酒店缺乏，市场空间较大;地方政府通过数次会议，对长租公寓政策进行了深入的研究并决议对此类产品予以尽可能的扶持;加上白云区经济发展迅速，日益增长的消费能力和商业发展不平衡矛盾开始显现，都赋予了该项目以特殊的地位。

（二）融资方案

本案属于典型的流转租赁开发模式，平台企业不拥有土地的归属权，项目公司本身难以利用本项目直接从银行获得项目贷款，因为看好项目的收益，企业股权合作的意愿又非常小，只能借助母公司的征信进行融资。整个资金方案分为以下几个步骤：第一步是项目资本金，因为该项目具有示范性意义，所以平台公司直接给予项目公司7亿元注册资本金;第二步，平台公司利用自身优势给予项目公司10亿元融资支持;第三步，与优秀建筑央企合作，利用其信用优势联系银行，做一部分供应链融资，延缓资金压力，再配合部分保理业务，基本上能解决建设期资金问题。另外本项目约有价值10亿元的长租公寓可以提前出租，资金可同步用于建设。

参考文献

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[2]谢 理 邓毛颖：多方共赢的农村集体土地留用地开发新模式探讨——以广州市外围区为例[J].华南理工大学学报（社会科学版） 2015年第2期：95-99

[3]黄雯欣：广州市留用地利用影响因素及对策研究[D].广东工业大学硕士学位论文

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