多元化纠纷解决机制与繁简分流的融合

摘要：多元化纠纷解决机制与繁简分流的融合对于提高司法效率、实质性化解争议具有重要意义，二者结合可以达到社会效果、法律效果、政治效果的有机统一。二者之间融合存在着民众观念不足，程序与实体衔接的缺失，各部门没有形成有效的联动机制。因此，可以从社会理念、立法层面以及建立大数据库等路径促进二者的融合，进一步提出以繁简分流深化矛盾纠纷多元化解机制，以矛盾多元化解来促进繁简分流工作的整体思路和具体路径。

关键词：多元化解纷机制;繁简分流;融合机制

一、问题的提出

为了优化司法资源配置，最高院于2016年9月12日颁布了《关于进一步推进案件繁简分流、优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》中提出，强调对外进一步推进繁简分流的落实和完善，向外分流一部分案件;对内通过繁简分流，简案快审，繁案精审，多管齐下破解“案多人少”矛盾。繁简分流的含义是指法院内部的某些指定的主体或者组织，根据案件的种类、性质、标的额、繁简程度等分配标准和程序，将案件分配到不同的审判程序，并交由相应的审判主体审理，让案件能够在科学合理的时间里得到公正审判的程序规范。多元化纠纷解决机制是指一个社会中各种纠纷解决方式、程序或者制度（包括诉讼与非诉讼两大类）共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。多元化纠纷解決机制产生于世纪之交，是法院司法改革中的重要组成部分，目标是形成民间、行政以及司法一体的机制，实现诉讼与非诉相互协调、共同发展的制度体系。但是，我国目前并未实现多元化纠纷解决机制与繁简分流的融合，仍存在以下问题：

第一，民众的多元化解决纠纷的意识不强。上世纪90年代，我国正处于经济和社会快速发展阶段，社会矛盾呈现多元化与复杂化，从而促进我国法律体系的健全与完善，诉讼逐渐成为民众解决纠纷的首选方式，诉讼呈现井喷式的增长也是社会发展的正常现象。但是，随着民众的法律意识的增强，依法治国理念深入民心，同时社会转型时期带来的新模式也引发新的纠纷，民众产生一种偏向，即把诉讼作为纠纷解决的唯一途径，法院的审判压力加大成为必然。[1]我国自实行立案登记制以来，立案的方式越来越快捷，民众选择多元化纠纷解决矛盾的意识不强，大量的案件涌向法院，导致“案多人少”矛盾越来越突出。

第二，多元化纠纷解决机制与繁简分流融合既缺乏实体的有关规定，程序上也无法有效衔接。首先，通过多元化纠纷解决机制的协议书法律效力薄弱，不能有效解决纠纷，同时因为我国并没有建立多元化纠纷解决协议的审查机制和执行保障细则，导致多元化纠纷解决并没有实际解决纠纷，从而并不能有效发挥繁简分流的作用;其次，当事人通过多元化方式解决矛盾，但是最终无法达成有效的的协议，诉至法院时，由于法官的终身责任制，秉持公正信念，法院仍会对双方当事人已质证认证的证据重新进行认证质证，这不仅会浪费司法资源，同时也会使得当事人对多元化解决方式失去信任;最后，我国法律只规定了民商事案件的普通程序与简易程序以及简易程序中的小额程序，速裁并非是法律规定的独立的程序，其仅仅是一种审理方式。同时简易程序以及小额诉讼程序的规定较为原则性，难以操作，而且小额诉讼程序实行一审终审，使得法官担心当事人事后提出异议而不敢适用。

第三，多元化纠纷解决机制与繁简分流的融合缺乏与各部门的联动机制。目前，我国的基本形成人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事仲裁、商事调解、司法确认、在线调解等纠纷解决方式，这些方式的实现涉及众多部门。实现案件繁简分流与多元化纠纷解决机制的融合需要政府部门、社会调处组织以及司法机关等多方的联动机制才可以完成，如果仅仅依靠司法机关将难以形成。但现实中确实司法机关包揽诸多角色，既是推动者和配合者也是主导者和实施者，有的甚至会超越本身的权限。司法机关本身的局限性，使得众多部门处于观望的状态，从而形成各个部门之间各自为政、互不干涉的局面，因此导致多元化纠纷解决机制并没有实现案件的繁简分流。

二、多元化纠纷解决机制与繁简分流机制融合的路径

（一）整合资源推进良性互动

最高人民法院2009年发布的《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》提出，建立健全多元化纠纷解决机制。按照党委领导、政府支持、多方参与、司法推动的多元化纠纷解决机制的要求，配合有关部门大力发展替代性纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制作为我国法治实施体系中的重要组成部分，形成多方参与、当事人自愿选择的良好局面。

加强宣传多元化纠纷解决机制具有可以引导全社会认识多元化解纷、尊重多元化解纷，最终达到主动使用多元化解纷的优势，且非诉讼方式也可以修复关系，营造和谐氛围，丰富和谐文化的建设，同时能够完善“溯源治理”机制，坚持把非诉解纷挺在前面，推动从源头上减少诉讼案量。[2]加强宣传可从以下几点出发：首先，整合人力资源，其主要作用体现在三个方面：一是示范作用、二是推动作用、三是创新作用，让多元化纠纷解决机制融合在人们的日常中，不断扩大多元化纠纷解决机制在全社会的影响力。其次，整合设施资源，让群众在需要解决纠纷时，不是只有单一的解决路径而是可以通过多种途径找到满足其需求的解纷方式。对于多元化解纷只靠司法系统是不够的，只有综合各方面的资源，发挥一切可以发挥的力量。如可在社区、学校、公安局、民政局、劳动和社会保障局、交通局、环境保护局、国土资源局和房产管理局、卫生局、工商局等一系列纠纷易发地进行宣传，设立诉调分支。最后，搭建多种平台。定纷止争不能“孤军奋战”，而是需要多种机制的联合发力。从宏观层面进行规划，为多元化纠纷解决机制的宣传提供一个舞台。

通过加强对多元化解纷的宣传，充分发挥人民调解的专业优势，加大解纷的力度。针对劳动争议、交通事故、医疗事故、婚姻家庭、商品房买卖合同、数额较小的民间借贷等案件，成立专业的调解团队，同时要在法院内设立划分更加专业的法庭，当纠纷无法通过诉前调解解决时，根据当事人的意愿，案件进入法院并进行繁简甄别，将案件分流至相应的审判庭，在诉前已认定的事实，在审判程序中如当事人无提出相反的证据，则可以不再重新举证质证，这需要各个部门之间的配合，实现快速审理案件，形成良性互动。从而使得当事人自愿选择多元化解纷方式，将一部分案件在诉前分流、缓冲和化解，调解不成再进入诉讼程序，多管齐下强化繁简分流的实施效果。[3]

整合部门资源建立诉调对接良性互动机制。在实践中，专业调解案件当事人不满调解结果诉诸法院时往往需要法院重新启动事实和证据认定程序重新对相关问题进行认定，没有形成良性的诉调对接事实证据互动机制。这种诉调对接状况存在以下缺点：其一，专业调解程序的难以树立权威。在当事人不满调解结果诉诸法院时，由于专业调解当中认定的所有事实证据都需要法院最终认定，当事人往往难以对专业调解程序的权威性难以形成内心确认，造成当事人在选择纠纷解决方式时倾向于直接选择诉讼的方式解决问题。其二，专业调解对于认定事实证据认定的优势难以发挥，且浪费司法资源。工商局、公路局、公安局等专业行政机关对于往往可以直接接触事实证据，且对于其行政范围内的事项具有专业性，法院在审理相关案件当中比如交通纠纷案件当中往往也依赖于公安机关出具的报告认定案件事实证据，在法院诉讼程序中完全重启事实证据认定程序不仅没有发挥专业调解机关在认定案件事实当中相对于司法机关的天然优势，且会造成司法资源的浪费，诉调衔接没有形成良性互动机制。总结以上问题，建议在多发的专业调解领域当中设置专门的调解部门，如在公安局、工商局等部门设置专业的调解部门，并设置程序上的良性诉调衔接机制，规定专业调解案件当中认定的事实以及出示的相关证据如在当事人自愿且当事人诉前并未提出异议时无须开启法庭调查程序对专业调解当中已经认定的证据事实问题再次认定，以此节约司法资源，并提高诉讼效率。

（二）总结经验合理立法

目前，我国各个地区为了缓解法院审判压力，均开展多元化解纷与繁简分流融合的实践。如四川多元解纷“眉山经验”是“枫桥经验”的传承发展，与诉讼服务强强联手，搭建出“1+1”大于2的效果，形成了“党政主导各方推进、解纷网络全面覆盖、司法推动科技助力、辅分调审有序分流的眉山经验”，有80%的矛盾纠纷通过非诉调解渠道解决，实现案件的繁简分流。连云港连云法院，制定《诉调对接流程管理规定》，明确诉前调解案件范围，并对诉前调解期限、人民调解协议的司法确认、诉调对接工作流程均作出了明确的规定，港口控股集团、中哈物流基地、上合物流园、连云街道等设立诉讼服务工作站，与消协、妇联、区司法局、区总工会、交巡警连云大队等5家单位签订诉调对接工作协议，构建了委托调解网络。实现矛盾纠纷在诉前的有效分流，并对调解不成的案件作出规定，如调解不成的材料将会退回诉调对接办公室，当事人要继续诉讼的，应立即移送立案部门审查立案，有效实现多元化解纷与繁简分流的融合。南京市法院在实现多元化解纷与繁简分流工作中主要有以下的几个方面：一是，优化矛盾纠纷调解路径，实现多层次联动。充分发挥民间调解优势，将矛盾化解在基层;二是构建诉调对接长效机制，形成良性互动。进一步明确诉与非诉的衔接程序，将诉调对接平台，将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设相结合，实现纠纷化解诉讼程序与调解方式之间案件流转、效力认定无缝衔接;三是，搭建“线上”“线下”优质平台，助力提质增效。通过调解前置程序，引导简单案件分流，缓解案多人少矛盾。积极打造智慧法院，加强整合大数据和简单事务信息化处理，建立健全在线矛盾纠纷多元化解机制，充分发挥信息化手段在矛盾纠纷多元化解和案件繁简分流中的作用，借助互联网提高审判执行效率。

以上这些均是值得继续坚持和发展的“枫桥经验”，但是仅仅依靠经验是远远不够，还需上升至法律层面。范愉教授认为：“在顶层设计以及立法落后于实践时，司法机关的实践能够发挥补苴罅漏的效果，并且能够对诉讼程序的完善和立法积累经验。比如，大部分的基层法院都对小额诉讼程序中制度设计中存在的问题提出不同的方案，通过调裁结合的改造，在速裁程序中优先适用调解，避免绝大多数案件进入诉讼程序，从而有效规避一审终审存在的潜在风险，并且有效分流案件。”[4]实现多元化纠纷解决机制与繁简分流的融合还需要从制度构建以及顶层设计的角度出发，兼顾司法体制改革和社会组织的建设。对于多元化解纷与繁简分流，中央应当载推进的过程中注重通过立法、制度以及程序方面的改革，促进两者的有机融合。

以枫桥经验为基础，合理立法。完善相关法律，是使多元化解纷与繁简分流融合的关键步骤。根据各地的实际情况，并从普遍性与共性出发，可以通过以下几方面完善立法：首先，确定繁简分流以及多元化解纷融合的原则;其次，规范速裁程序，并适当扩大适用小额诉讼程序的范围;再次，强化执行以及司法确认等程序规定;最后，完善电子诉讼规则。

（三）以大数据促融合

在推进多元纠纷解决机制与繁简分流机制融合过程中，应当充分借助现代科技，推进司法审判与现代科技的深度融合，形成“互联网+”的模式，用大數据来支撑多元化解纷与繁简分流的融合，以人工智能促进提升审判质效。

首先，由立案庭统一管理多元化解纷机制与繁简分流机制的工作。目前，我国繁简分流标准主要是根据《民事诉讼法》第157条[5]对于适用简易程序的规定与《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第257条[6]明确规定不适用简易程序的情形。从以上的规定可以看出，对于案件的繁简分流无论是立法机关抑或最高人民法院采取的标准较为模糊，社会复杂多样，对于何为“复杂”、何为“简单”没有一个清晰的界定，[7]因此，对案件繁简分流标准只能设定一条分界线，该分界线各个地方根据具体实际作出。通过引入大数据分析技术，开展繁案与简案大数据的建模工作，探索形成统一的数据标准以及数据交换共享机制，建立统一案件分流指引，把统一的分流标准嵌入到数据化的程序之中，可以减少分案的随意性，同时也可以让法官专注与审判。[8]让大量纠纷化解在诉讼前端，降低案件流转次数，提高纠纷化解分流的速度，与最高院的繁简分流机制改革与多元化纠纷解决机制改革精神相契合。

其次，利用大数据完善“一站式”解纷方式。“一站式”纠纷解决机制应当搭乘智能化与大数据的技术快车，实现纠纷解决的智能化突破。统一诉讼与多元化解纷力量对接，将纠纷有序引导至“一站式”平台。深度整合信息系统资源，全面推进线上解纷平台建设。实现诉讼与人民调解、行业调解、商事调解、行政调解、律师调解等非诉讼解纷力量的平台系统整合对接。并且可以充分发挥规模集约效应，完善案件繁简智能识别、案件管理、在线调解、诉讼风险智能评估等功能，通过集约指导案件的繁简分流以及法官的办案，实现多元化与繁简分流的融合。

参考文献：

[1]王振清：《多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源》，载《法律适用》，2005年低227期第18页。

[2]龙飞：《论多元化纠纷解决机制的衔接问题》，载《中国应用法学》，2019年第6期第128页。

[3]裴度：《民商事案件繁简分流机制改革研究》，载《安徽警官职业学院学报》，2019年第1期第35页。

[4]范愉：《繁简分流：优化司法资源配置的新路径》，载《人民法院报》2016年9月14日，第2版。

[5]《民事诉讼法》第157条：基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。

[6]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>》的解释第257条：第二百五十七条 下列案件，不适用简易程序：

（一）起诉时被告下落不明的;

（二）发回重审的;

（三）当事人一方人数众多的;

（四）适用审判监督程序的;

（五）涉及国家利益、社会公共利益的;

（六）第三人起诉请求改变或者撤销生效判决、裁定、调解书的;

（七）其他不宜适用简易程序的案件。

[7]肖冲：《繁简分流机制的构建逻辑及法理分析》，载《长春师范大学学报》，2019年第3期第96页。

[8]汤婷婷：《“智慧法院”高效公正》，载厦门日报，2021年3月30日。

作者简介：简文娴，1996年1月出生，女，汉族，广东吴川，硕士研究生，民事诉讼法。