商鞅变法视域下的制度建设

摘 要：商鞅变法何以成功地持续了百余年？囿于史料阙如，2000多年来人们难知其详。借助近年来出土的秦简以及标准化、控制论等方面的研究成果，进行深入研究，可以看出：商鞅变法所采取的方法与人们习以为常的观念迥然不同，其主要做法是：在实行郡县制改革的过程中，建立了统一的信息体系和监管体系，以此为基础，统一组织、协同推进包括新的行政体系在内的各方面的制度建设，实现了制度建设的制度化、体系化。这不仅保障了制度建设能够始终围绕强国目标，也保障了制度建设的完备性、合理性、协调性，并确保其得到严格执行。商鞅变法使秦的国力持续增强，形成了良性循环，进而保障了变法过程的持续推进。

关键词：商鞅变法;治理体系;制度建设;体系化;管理控制

中图分类号：D03 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.08.03

Abstract：What measures did Shang Yang take to ensure that the reform process lasted more than 100 years？ Due to the lack of historical data，it has been difficult to know the detailed reasons for this for more than 2，000 years. With the help of the Qin Bamboo Slips which were unearthed in recent years，as well as the results of standardization and cybernetics research，in the process of implementing the reform of the system of prefectures and counties，Shang Yang unified information system and supervision system were established，on this basis，it organized and coordinated the institutional construction in all aspects including the new administrative system，thus realizing the institutionalization and systematization of the institutional construction. This not only ensures that the institutional construction can closely focus on the goal of strengthening the country，but also guarantees the rationality and coordination of the institutional construction，and enables it to be strictly implemented. National strength continues to increase，forming a virtuous circle，to ensure the continuous advancement of the reform process.

Key words：Shang Yang institutional reform;Governance system;System construction;Systemization;Management control

一、问题的提出

孟子说：“春秋无义战。”那时的诸侯习惯于恃强凌弱，注重的只是实力。到了战国时期，兼并战争愈演愈烈，各国面临的生存危机越来越大，图存求强成为各国最迫切的选择。在生产技术水平低下的战国时期，通过技术创新提高的效能是有限的，通过变法从管理层面提高效能就成为各国求强的主要途径。于是，各国相继变法，形成了战国变法的热潮，公元前356年开始的商鞅变法是其中涉及领域最广、持续时间最长、取得成效最大的一次变法。

商鞅变法使秦的国力大为增强。例如，大规模的战争需要积累、调动巨大的人力、物力。长平之战时，偏居一隅的秦国竟然能够出动60万以上的兵力[1]，到距离秦都咸阳千里之遥的长平战场，与赵国对阵两三年之久，并最终取得胜利，其国力的强盛由此可见一斑。尤其是在秦完成大一统之前的十几年间，秦国对外的大规模、长距离的战争几乎连年不断，相应的人力、物力的积累和调动秦国都能顺利完成，其管理的水平和效能之高已到了令人惊叹的程度。

商鞅变法从各方面提高了秦的效能。例如，秦国在兼并战争中，并非只恃军队的战斗力，也采取了派遣间谍实施反间计，使用威胁手段迫使别国割地献城等措施。秦国甚至还颁布了传染病隔离法，按照季节对野生动物进行狩猎的休捕令。秦国提高效能的努力可谓无所不及，尤其是变法后建立并持续优化的郡县行政体系，不仅在当时发挥了重大作用，其对后世也产生了深远的影响。

商鞅变法使秦国的社会风气大为转变。曾经到秦国考察过的荀子和后世的司马迁都对商鞅变法给予了很高的评价。秦史专家张金光先生据此指出：经过商鞅变法，秦国“不仅民风朴实，且朝廷、吏治整肃，用一句时髦的话说，即不开‘后门，不以权谋私。这在当时及其后世都是很少见的情况。”[2]

在战国变法的热潮中，其他诸侯国的变法都持续时间不长，为什么商鞅变法却能成功持续百余年，并取得世所罕见的成就？这是2000多年以来，长期亟待研究回答的问题。《史记》记载商鞅变法后出现了“事皆决于法”[3]的局面，出土秦简进一步明确了这句话的含义：1.秦法具有高度的完备性。秦法的内容极为丰富，在社会活动的各个方面、各个环节都有相应的法规。2.秦法提高社会效能的作用十分显著，这表明秦法具有高度的合理性。3.秦的各种法规是协调的、配套的。如果法规之間自相矛盾，管理者就难以依法决断。4.秦法得到了严格的执行，这说明秦国当时采取了全面、严密的监管措施。综上，商鞅变法建立的制度体系具有高度的完备性、合理性、协调性，并且得到严格执行。这种极为难能可贵的制度体系表明商鞅变法必然采取了某种严谨的方法。事实上，正是这种不同凡响的方法对于商鞅变法产生了深远影响。长期以来人们深切关注商鞅变法为什么成功，而对于商鞅变法所追求的目标是凭借什么手段、措施来保证实现的，似乎尚未引起深入的注意。[4]

商鞅变法采用的方法、措施亟待引起足够的关注和深入的研究，其中有一点是可以肯定的：在那个连张纸都没有的战国时代，凭几根竹简就能将各种法规推行到广大国民的商鞅变法，其采用的方法一定是极为简朴的。

二、标准化研究带来的启示

现代社会的制度建设涉及各领域，制度的种类也很多。例如，法规条例、管理制度、标准规范、机构设置、部门职能、工作流程等。一般来说，制度是机构、人员、器物、事件等要遵守的规则。这些规则的形成要经过提出、制定、执行、修订的过程，并且在这个过程中所采取的方法和出现的问题在大多情况下也是相似的，这说明制度建设存在共性。商鞅变法开展全方位的制度建设，涉及各种制度。那时没有专业学科的划分，所有的制度建设都是在行政体系支撑下统一组织完成的，这也说明制度建设遵循共同的规律。

在标准化领域，专家对标准化的方法、问题和出路等多个方面开展了深入的研究。这些研究不仅深刻揭示了标准化的一般规律，也反映了制度建设的共性问题。为了行文方便，在下面的讨论中，规则、标准、制度等术语的使用不加严格的区别，并将各种规则的提出、制定、执行、修订的过程统称为“标准化过程”。

通常以为标准化工作就是不断地积累标准，“把长期积累的，为数众多、种类齐全的标准视为标准系统，并认定它具备了系统的全部属性”[5]。事实上，积累标准的做法存在很多问题。例如，需要的标准难以制定出来，而制定出来的标准被大量闲置。即便在发达国家，“标准的泛滥”[6]也是普遍现象。另外，还存在标准与实际不符、标准之间相互冲突等诸多问题。

标准化研究从更深的层次揭示积累标准存在的问题：这种积累方式的一个显著特征是零星、分散、孤立地制定每一个标准，且每一个标准都有各自的背景、目的和功能。当我们为实现某一目的而开展标准化时，不仅单个标准不能完全解决问题，就是把已有的许多标准集中起来，也难以达到我们预期的目的。这就是积累的标准到应用时遇到的难题。[5]学者从深层次揭示的问题在各种制度建设中是很常见的。例如，在企业管理中，企业为了办好某件事，相关部门纷纷出台各种规定，然而这些从不同角度出台的规定往往是各执一端的“规定孤岛”，使办事流程越来越复杂，然而，要把事情办好这个目标却难以实现。

标准化工作中的这些理念、做法和问题，在其他制度建设中也是常见的。由此可见，人们习以为常的积累标准的方法实际上是行不通的。如果商鞅变法采用的是积累标准的方法，则会遇到同样的问题，也会出现各种紊乱。事实上，商鞅变法不仅能顺利开展，并且取得了举世罕见的成就，这说明商鞅变法采取的方法并不是人们习以为常的积累标准的方法。

为解决积累标准存在的问题，标准化研究提出了综合标准化的概念：为了达到确定的目标，运用系统分析方法，建立标准综合体，并贯彻实施的标准化活动。[6]这个定义明确了综合标准化的4个要素。交通法规是大家熟知的，其标准化过程具备综合标准化的4个要素：1.具有交通安全、高效的目标。2.具有对道路交通安全信息进行统计分析的专业部门和对以往交通法规的得失进行研究的专业队伍，由此构成了交通法规建设的信息体系。各项法规的提出和制修订都是在信息体系的支撑下进行综合分析得出的。例如，由于统计显示酒后驾车的事故率攀升，对于实现交通安全的目标产生了严重影响，因此提出对于酒后驾车进行处罚法规的制定。3.从驾驶员、车辆、酒驾等多个方面制定出相互配合的成套标准，建立标准综合体（交通法规）。例如，为配合酒后驾车处罚法规的制定，还要制定判定酒驾、醉驾的标准，制定检测仪器的标准，制定检查酒后驾车专业队伍编制、制定检查规范等，这些标准、编制、规范与法规共同构成了相互配合的成套标准。4.由交警队伍构成了交通法规的监管体系，确保了交通法规的严格执行。因此，交通法规的制定过程属于综合标准化。

交通法规建设涉及目标、道路、车辆、人员、交通事故统计信息机构、交通法规制定机构、监管机构等诸多元素。交通法规建设与积累标准方式的不同在于：不是就事论事地，零星、分散、孤立地制定每一个标准，而是围绕明确的目标统一组织开展法规建设，通过运用系统分析方法、建立标准综合体、组织实施等措施对标准化过程实施统一管理，使标准化过程规范有序，使涉及的诸多元素成为和谐的整体，从而实现交通法规建设的制度化、体系化。这种制度化、体系化的制度建设方法是交通法规能够持续成功开展的关键，而且对各种制度建设具有普遍的借鉴意义。例如，企业为达到克服工作中的紊乱、提高生产效益等目的，开展制度建设;伴随制度数量的增多，制度建设本身也容易出现紊乱。为克服这种紊乱，需要建立對制度建设进行统一管理的制度，并从整体上组织协调制度建设，从而实现制度建设的制度化、体系化。

交通法规的建设过程，是在实践中不断总结经验教训、不断完善的过程。在这个过程中，信息体系能持续采集和分析实践过程中反馈的信息，这为法规的提出和制修订提供了依据。从信息角度看，交通法规的建设是在充分的信息支撑下，通过对信息进行约定或提炼而形成的信息积累过程，或者说在交通法规建设中，以有关机构为骨架与诸多元素共同构成了一个知识吸纳体系，交通法规建设就是不断吸纳知识的过程。宽泛地说，各种制度建设是对信息进行约定或提炼而形成的信息积累过程，也就是知识吸纳的过程。信息支撑体系不完善会导致各种问题，如前文列举的“规定孤岛”。因此，完备的信息支撑是制度建设的基础。这个理念亟待引起足够的重视。

统一的信息体系对保障知识吸纳的完整性是不言而喻的。而监管体系也是保障知识吸纳完整性的必要环节。例如，在标准化工作中，如果习惯于缺乏监管体系的状态，往往会陷入把制定出标准混同为完成标准化工作的误区，不能注意到如果标准的执行仅仅凭着执行者的自觉性、主动性，实际上标准的执行就是处于放任自流的状态，这会造成执行环节的缺失。对此，专家指出，从严格意义上讲，以往的那种以积累标准为特征的标准化是不完整的标准化。[6] 缺失执行环节，不仅会使标准成为纸上谈兵，而且不能得到标准在实际应用中的反馈信息，这方面的知识吸纳就没有了来源。

然而，若企望每项制度、标准都要建立起相应的信息体系和监管体系，则成本过高，难以实现。交通法规建设能建立起信息体系和监管体系，是由于交通法规是一个“标准综合体”，已经实现了体系化。因此，制度建设实现体系化，可以降低建立信息体系和监管体系的成本，使信息体系和监管体系的建立成为可能。反过来，交通法规建设还表明，建立统一的信息体系和监管体系对于保障制度建设的制度化、体系化具有重要的作用。

标准化的研究指出，在日益激烈的高技术复杂产品的创新竞争中，传统标准化已表现出诸多的不适应，一味积累标准的后果，使系统熵增（熵增：表示混乱程度增加，无序性增强）而功能下降。制定标准的机构分散而又孤立，缺乏系统整合机制和横向综合能力等。所有这一切表明，传统标准化亟待变革。21世纪必将是现代标准化（即综合标准化）承担重要角色的时代，这是不以人的意志为转移的客观规律。[6]就是说人们习以为常的积累标准的标准化方法实际上是行不通的。各自为战的传统标准化工作要向标准化、体系化的方向变革，这是标准化工作的必然出路。标准化的研究成果在一定程度上反映了制度建设的普遍规律。商鞅变法一定是顺应了制度建设的规律，才能在制度建设上取得非凡的成就。

三、商鞅变法与综合标准化

早在综合标准化的概念提出之前，现代的交通法规、交警已经出现。这说明综合标准化是简朴的，如果实际有需要，可能会直接开展综合标准化，这样做并不需要经过艰难的探索或者高深的研究。因此，2000多年前的秦国也有可能开展了综合标准化。事实上，众所周知的统一度量衡就是通过实施综合标准化完成的。

商鞅在变法时，通过实施“平斗桶权衡丈尺”[3]，拉开了秦统一度量衡的序幕。看似简单的度量衡制，不仅包括有度（长度）、量（体积）、衡（重量）3种计量值的单位，还涉及进位制、计量的标准、误差、处罚等方面的内容。其中单位、进位制等内容可以通过法令强制推行，而长度、容积、重量的量值则必须制作相应的标准器，这涉及标准器的制作、发放、保管、校正等一系列工作，传世的商鞅方升就是当时制作的标准器。伴随着秦国不断向外拓展疆域，其度量衡制度体系也被逐步推广。

秦统一六国后，急需在空前辽阔的区域统一度量衡。于是，秦朝在秦始皇二十六年（前221年）组织实施了大规模的统一度量衡行动，在颁布法规、制作标准器、体制跟进等多个方面展开工作。例如，按照商鞅制定的度量衡标准，由朝廷职掌手工业的官署制作不同量值的度量衡标准器，并将秦始皇关于统一度量衡的诏书铸于器壁上，再把这些标准器颁发给全国各地的官署。

县级官署设有管理官营手工业的工室，负责按照标准器制作、校正度量衡器，秦律规定：“为器同物者，其小大、短长、广亦必等。”[7]对于执行统一的度量衡制标准提出了具体、严格的要求。同时，秦律还规定地方官府每年应校正一次正在使用中的度量衡器具。

通過给出允许误差明确了度量衡的精度要求。由于明确了误差的允许值，并加以严格的控制，才使得度量衡制的标准得以在相对准确的基础上实现统一，这也正是秦朝统一度量衡制的独到之处，是十分科学的。据对各地出土的秦量、秦权实测的结果，误差基本均在允许值之内，最小值还不到1%。由此可见，秦朝制定的度量衡制标准得到了认真的执行，统一的度量衡制确实收到了明显的效果。[8]这说明允许误差标准并不过分追求本身的“先进”以至于陷入“标准孤岛”，而是围绕统一度量衡的总目标，与其他标准形成便于执行的成套标准。

对于没有认真执行统一的度量衡制标准的行为，秦律明确了各种处罚措施。例如，“衡石不正，十六两以上，赀官啬夫一甲”[7]。这里所说的“官啬夫”是指基层官府的长官。[8]衡器不准确，直接处罚官府的长官，监管措施力度之大，由此可见一斑。秦律甚至规定：衡器的权如果丢失，跟丢失官印同罪同罚，即使已经找回，仍不能免罪。

从商鞅实施“平斗桶权衡丈尺”，统一度量衡一直是国家的战略目标，经过100多年的努力，持续采取了一系列具体、严厉的，且符合实际，比较科学的措施，形成了一套从中央到地方的保障体系，最终在度量衡制的计量单位、进位制、量值标准等各个方面，全面实现了统一，为大一统国家的管理奠定了数字化基础。[2]

统一度量衡的过程可以归纳为以下几点：

1.统一度量衡在100多年的时间里一直是秦的国家战略目标。为实现这个目标，秦实施了全面的制度建设，包括规范相关的计量单位、进位制、量值标准、误差、校正、制作、保管、处罚等;组织措施的跟进，包括增加了岗位设置、责任分工等。这些法规、标准大多散见于《睡虎地秦墓竹简》各个篇章段落，虽然琐碎，但经过梳理仍自成体系，并且始终做到了相互呼应，互不矛盾，构成了一个完备、协调的标准综合体。这样的结果显然是用“系统分析方法”进行了通盘考虑才能得到的。值得注意的是：与统一度量衡相关的制度有很多，并且是经过100多年持续完成的。用怎样的“系统分析方法”才能进行通盘考虑呢？下一节“商鞅变法的信息体系”将讨论这个问题。

2.在统一度量衡的过程中，秦建立了包括监管队伍、监管制度在内的监管体系，确保了各项法规的落实。事实上，商鞅变法建立了多方面、多层次的监管体系。

3.统一度量衡的过程不仅有明确的目标、围绕目标建立的标准综合体，还有信息体系和监管体系的支撑。尽管当时没有综合标准化的概念，然而，这个过程具备了综合标准化的4个要素。因此，统一度量衡是一个综合标准化的过程。

商鞅变法提出了包括统一度量衡在内的一系列强国目标。例如，“国好生粟于竟内，则金粟两生，仓府两实，国强。……治国能抟民力而壹民务者，强”[9]。秦国通过在人口、官吏、农耕、畜牧、仓储、徭役、制器、军事等各个方面持续推进制度建设，最终实现了这些目标。值得注意的是，当时的制度建设不分学科、不限区域、部门，所有的制度建设都是围绕强国目标，在统一的信息体系和监管体系的支撑下，统一提出，统一组织制定和实施的，由此，实现了制度建设的制度化、体系化。

综上所述，商鞅变法形成的制度体系既不是经过一次总体设计而全部定稿的，也不是用积累标准的方法完成的，而是通过持续推行综合标准化建立起来的。

四、商鞅变法的信息体系

商鞅变法废分封、行郡县，进行行政体制改革，不仅建立了包括郡、县、乡、里等行政体系，在普遍土地国有制与国家授田制基础之上，实行分耕定产承包责任制[2]，实现了国家对经济的有效控制，从而使秦国的经济具有国控的基本特征。[10]希望通过管理获取效能、增强国力的商鞅十分重视对信息的掌控，他认为“欲强国，不知国十三数（壮男壮女之数、马牛之数等），地虽利，民虽众，国愈弱至削”[9]。出土秦简的研究表明，秦国当时已建立了相当完备的信息体系。

里耶户籍简有户主及妻子、子女、姓名、年龄、疾病、伤残等信息。此外，秦朝户籍还有对于户口状况所作的注记说明，其内容有社会身份（士伍、爵位或者臣妾刑徒等）;受田数;租赋徭役完给情况等。这些信息是国家管理人口、分配田宅，以及组织农业生产、军事行动、工程项目等活动的重要依据。为保障户籍工作的开展，秦朝采取了严密的组织措施，乡、里、什、伍是基层户籍管理机构。[11]

秦代的统计工作已经形成体系，为秦代以后历代王朝的统计工作奠定了基础。其统计报告的内容，涉及户口、土地、财物、生产、赋税等各方面。统计数字的口径和计算方法有了比较明确的规定，对各项统计数字，要求计算准确，账账衔接和账实相符。[12]直到县以下乡、里、亭各级基层组织，也建立了负责统计工作的组织或配备了负责统计工作的人员。

秦代政府在县、乡、里都设置了相应的农官，负责计户授田，组织生产，征收田租和刍稿税等，控制着大量的牛马、铁制农具、种子等生产资料，并将这些生产资料借贷给农民使用，还会从技术方面指导农民生产。[13]农官对于组织实施的各种工作都进行了详细的信息采集。例如，搜求鸟羽、捕捉鸟类、修缮传舍、制作瓦器、做饭、担任禀人。[14]这些工作的用工人数、累计用工人次、口粮的发放、工作成果等都要详细记录并上报。《工律》规定，官府要对官有的器物进行标记，并造册登记。有借用官有器物的，归还时，标记相符才能收还。[7]牲畜的信息则更详细，其编号、种类、毛色、外貌以及健康状况都有极为详细的记载。 [15]《厩苑律》规定：官府每年数次进行对耕牛的考课，如果用牛耕田，牛的腰围减瘦了，每减瘦一寸要笞打主事者十下。[7]这说明每头牛的腰围不仅有记录，而且记录会持续更新。秦代虽然没有“物联网”的提法，官府却能掌握物品和牲畜详细的、动态的信息。

户籍、土地、粮食、仓储、畜牧、经营、徭役等各个方面的工作都产生了很多文书档案，这些文书档案都要上报县署。县署以上的行政部门之间也有密切的公文传送。为了完成大量的公文传送，秦国建立了高效的公文邮送体系。其中有专门传递公文的机构“邮”，县级行政部门可以方便地使用“邮”传递公文。县与其下属部门的公文传递采用“轻足行”等方式，乡一级的官府也有专职的、经过严格审批的传递文书的“邮人”。据推测，启陵乡法定的邮人总数，可能是12个。[16]公文邮送体系的发达由此可见一斑。

各级官府设立专门的书府存放文书档案。为了保证档案的完整，秦代还设立了文书的正副本制度。例如：里耶秦简大部分是对于发出的公文进行抄录的副本，而且这些档案是由县署统一存储的。在朝廷层面有法律规定：“法令皆副，置一副天子之殿中。”[9]其档案内容涉及面很广，除了户籍、统计、经营、徭役档案外，秦国还建立了比较完善的官吏管理档案、法律档案、土地规划档案、军工档案等，使秦国的档案建设和档案管理形成了从中央到地方的完整体系。[17]

上面的分析表明：商鞅变法建立了统一采集、统一传输、统一存储的完备的信息体系，统一为国家行政体系提供全面的信息支撑。

里耶秦简的研究表明，县署设置了专门的秘书班子管理档案，秘书班子设有户曹、仓曹、司空曹、金布曹、尉曹等不同的职位。县署诸曹与外部诸官之间有一一对应的文书承接关系。[18]这说明文书档案是按类别分工管理的，由于类别分得很细，掌管档案的诸曹有可能对于自己分管的工作和有关法规非常精通，可以在应用中做出快速的反應。就像交通警察处理交通事故，并不需要现场查阅有关的法规，因为他们早已烂熟于心。把诸曹集合起来，就可以迅速、全面地了解各种法规的内容以及执行中各种具体的情况。有研究者指出，秦帝国已建立了一个以县为基本单位的不使用电脑而是通过文字资料来管理企业、国家机关等的人事、财务等的信息系统。[19]通俗地说就是，秦帝国以严密的信息治理体系为基础，凭借竹简和大脑相结合，使得信息的采集、传输、存储、分析各个环节工作都实现了规范、准确、及时，成功地建立起了一个在计算机时代才得以命名的“决策支持系统”，县级以上的官府都具备这种能够迅速反应的“决策支持系统”。后来，汉军攻入秦都咸阳，萧何掌握了秦的文书档案，于是汉军“具知天下厄塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者”[3]，而终于夺得天下。

商鞅变法建立的由国家统一掌控的完备的信息体系，全面支撑制度建设，有效避免了信息孤岛、信息不完整等问题。例如，要完成统一度量衡这个标准化过程中的系统分析工作，只要依托完备的信息体系，就能及时发现统一度量衡过程中存在的各种突出问题，提出对于实现统一度量衡的目标有重要作用的、需要制修订的法规;也能保障形成相互配合的成套法规，这和交通法规的制修订过程是类似的。因此，完备的信息体系既为秦国实施综合标准化，实现制度建设的制度化、体系化奠定了基础，也保障了制度建设的完备性、合理性、协调性。

五、商鞅变法的监管体系

商鞅变法建立了严密的监管体系，以确保法规的执行。例如，在咸阳及地方的郡、都、县之上均有相应的执法，执法为中央垂直管理的监察体系。地方“执法”设有相应属官机构，与都、县级同级，并有丞、卒史等属官，是独立成系统的官署。[20]县级执法、郡级执法、中央级执法构成一套严密高效的监管体系。[21]在现代，由交通警察构成的监管体系对于保障交通法规的贯彻执行发挥了重要作用。然而，商鞅变法面对的社会运行体系远比道路交通复杂得多，仅有“执法”构成的监管体系是远远不够的。秦的监管体系的组成和措施是多方面、多层次的。

秦国的管理分工很细，相应的官吏设置较多。商鞅变法或许建立了古代农业社会中最为精密、高效能的管理体系。这对于法规的监管落实具有重要的意义。

例如，秦国设置了分管技术的农官体系，农业事务由农官机构提供技术支持，行政机构提供人力、物力支持，两者分工协作，这样可以更好地管理农业生产。[13]同时，秦国也对农官的职责进行了分工：有的负责分配土地，有的负责修建和维护农田水利设施，有的指导耕作，有的管理马牛，还有的负责监督、考核。[13]对于不同职位的官员，还有专门的法规明确其岗位职责。例如，对于负责农业生产的农官有《田律》，对于负责牛马管理的农官有《厩苑律》等。这些法规对于官员的工作要求、奖罚、任用等许多方面都有明确的规定，这为依法行政奠定了基础。另一方面，行政机构依法行政中的许多工作是监管法规的贯彻执行。因此，商鞅变法建立的行政体系本身也是监管体系的重要的组成部分。

秦的管理体系是分工协作的。对于分工协作的研究表明：这样的分工协作的管理体系既能大为提高效能，也能够在实际运作中不断吸纳知识，持续改进。[22]这不仅为秦的机构设置能够根据工作目标、任务的变化进行相应调整创造了条件，也为持续、严格依法行政创造了条件。

对行政组织进行监管，使之能够严格依法行政，这是确保秦法得以严格贯彻执行的基础。为此，由郡负责组织实施对县进行巡视，监督法规的执行，检举不服从法令的人，依法论处，对不服从法令的令、丞也要进行处分，还要考核各县官吏，哪一县官吏多有犯令而令、丞没有查处的，要将令、丞上报处理。[7]此外，秦国还通过考核、抽查、离任审计等多种方式检查行政组织执行法规的情况。秦国能为行政法规的执行建立起强有力的监管体系，在于这些法规并不局限于某个单位，而是像现代社会的交通法规一样，是通用的，已经实现了体系化。这使得秦国建立统一的监管体系成为可能。

商鞅变法还采取了许多成本低、效果好的监管措施。例如，商鞅变法伊始即实行“不告奸者腰斩”[3]等连坐制度。连坐是零成本的、兼职性的监管，并以“腰斩”这种极为严苛的手段督促实施，在这样的高压之下，恐怕极少有人胆敢尝试“不告”，在全体民众都知奸必告的大背景下，作奸犯科会极其困难。后来连坐制度在许多方面相继推广应用。例如，公务连坐、举官连坐、贪赃连坐等。逐步使连坐制度构成了强有力的监管体系。在军粮供应上的连坐制度尤其详细：不应自军中领粮而领取的，皆罚二甲，撤职永不叙用;如不是官吏，罚戍边二年。一起吃军粮的军人、屯长和仆射不报告，罚戍边一年;县令、县尉、士吏没有察觉，罚一甲。[7]这不仅仅是对于弄虚作假、损公肥私行为的惩罚，而且形成了一套相应的监督、纠察和举报的机制。这对于法规的监督执行、实现法规要实现的目标都具有重要的意义。

通过上面的事例和分析可以看出：商鞅在推进制度建设的过程中，多种措施并举，形成了多方面、多层次、严密的监管体系，这样既确保了制度建设中执行环节的完整性，也确保了知识吸纳的完整性。

六、商鞅变法与大规模设县

商鞅变法建立了完备的信息体系，在此基础上，围绕强国目标建立起完备的制度体系，并以严密的监管体系确保制度的贯彻落实，逐步实现强国目标。这个过程用控制论的观点来说，就是通过运用有关的信息并施加控制作用以影响系统运行行为，使之达到预定的目标。[23]控制论是着眼于系统的，不是从物质、能量的角度观察系统，而是把系统当作是信息系统加以观察，并运用信息控制系统的方法。在只能用竹简记事的战国中期，贫弱的秦国却能把信息当作国家的核心资源，通过全面的知识（信息）吸纳体系，逐步建立起完备的制度体系，从而实现了高效能的社会控制。秦人对信息的认识和利用竟能达到如此高的水准，这是很令人称奇的。然而，建立和使用信息体系的做法源远流长，并非商鞅首创。早在商鞅之前，在社会治理中使用信息体系的水平已经达到很高的程度。

西周的采风有专门的组织负责，其内容涉及社会的各个方面，调查所获的情况需及时从乡野逐级上报至天子，这已是完备的信息调查体系。明智的统治者可以从这些第一手材料中“知天下”，觉察到隐伏着的危机，制定出相应的政策来缓和社会矛盾、安定社会秩序、巩固统治。[24]中国历史上丰富的治理经验和利用信息的经验，为商鞅变法提供了极为重要的借鉴。

前350年，商鞅第二次变法，“集小（都）乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县”[3]。大规模设县，设立郡、县、乡行政机构，奠定了秦国行政体系的基础，也对商鞅变法产生了重要影响。

1.大规模设县，要在多个地方同时设立郡、县、乡等个各级行政机构，并要开展任命官员、任用办事人员、部署工作、制定工作法规、发现并解决问题等许多工作。这些工作的开展并非一切都要从零开始，而是有丰富的治理经验和利用信息体系的经验可以借鉴。

在科技不发达的战国时期，社会活动的内容远不如现代社会丰富，也没有艰深的专业分工。正是由于没有专业领域的局限，才容易从全局着眼，避免使制度建设仅仅局限在各自的专业领域内，形成相互之间缺乏联系的制度孤岛，这有利于对制度建设实施全方位的统一管理。因此，决意要通过制度建设实现中央集权统一管理的商鞅，自然会对于所有的这些工作从整体着眼，统一组织，并借鑒历史经验，建立起更加严密、统一的信息体系和监管体系，从而实现了制度建设的制度化、体系化。这在当时是一个简朴的、自然而然的事件，却为商鞅变法取得举世罕见的成就奠定了坚实的基础。

2.秦代统计工作的一个突出特点是把统计报告制度、管理体制和违章处理等都用法治的形式确定下来。[12]统一度量衡也有类似特点。这说明在商鞅变法过程中，将包括机构设置在内的各种制度建设都作为“标准综合体”的组成部分，根据实际需要协同推进。也就是说，其制度建设过程是从整体着眼的，是体系化的。

3.商鞅变法是在大规模设县后新的郡、县、乡行政体系上建立新的制度体系的，新的制度体系在原来分封制的环境中是不能推行的。就是说，郡、县、乡行政体系是商鞅变法制度体系的骨架。

在战国变法的热潮中，设县之举并非商鞅所创，然而大规模设县仅仅在秦国出现过一次，这次机会被商鞅紧紧抓住，使得制度建设能以新的郡县行政体系为骨架，得以全面展开。

商鞅变法实现了高效能的社会控制，在这一点上堪称典范。然而只图功利，忽视文化根基。尤其是在统一六国之后，被胜利冲昏头脑，务实的秦人竟然严重透支国力，大搞阿房宫、秦始皇帝陵等面子工程。屡屡设定错误的目标，并用更加严苛的法规去实现，其结果，不仅致其迅速败亡，还留下了“暴秦”的千古骂名。商鞅变法建立的制度体系最后演变成使秦败亡的强有力的工具，这是商鞅所始料不及的。

七、结束语

商鞅变法“是一个以政治行政为统帅的，将国家政治行政、社会经济生产、精神文化、乃至于军事等一体化的系统工程。”[2]这个变法过程不仅是制度文本的不断完善，而且是行政管理机构、管理方式、工作方式、精神面貌等多个方面协同演进，这使得整个社会的协同性不断增强，效能稳步提高。为实施这个波澜壮阔的伟大工程，商鞅采取的方法是极为简朴的：在实行郡县制的改革过程中，逐步建立并完善了统一的信息体系和监管体系，以此为基础，统一组织、协同推进包括新的行政体系在内的各方面的制度建设，实现了制度建設的制度化、体系化。这不仅保障了制度建设能够紧紧围绕强国目标，也保障了制度建设的完备性、合理性、协调性，并使之得到严格执行。由此，使秦国在各个方面的战略目标得以实现，使国力持续增强，形成了良性循环，保障了变法过程的持续推进。这种制度化、体系化的制度建设方法是极为简朴的，也是极为有效的，值得深入研究、借鉴。

商鞅变法是治理信息的典范。在当今“信息时代”，信息化建设经过数十年的高速发展之后，人们认识到数据已经成为当今社会的核心资源[25]，认识到要把信息当作治理的对象。然而，早在先秦时期，不仅已经有了这样的认识，而且取得了非凡的成就，这是尚未引起足够关注的、极其宝贵的文化遗产。现代社会的内容极为丰富，分工协作是现代化的基本形式。[22]现代社会的信息采集、处理需要复杂的分工，比秦时依托官府机构、单一渠道的信息采集、处理要复杂得多。从实际出发，借鉴历史经验，建立与现代社会相适应的、治理信息的体系，这也是一个重要的研究课题。

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