践行独立自主的网络治理模式

吴玄

近年来，随着网络空间安全态势的变化，各国对“网络主权”的认识有了进一步提升，运用立法与技术手段确保本国网络主权的实践不断涌现。其中，俄罗斯无疑是高调捍卫网络主权的代表。其新近推出的《主权互联网法案》被认为是俄罗斯网络治理模式与网络主权体系的最新实践，受到国际社会的广泛关注。

中国与俄罗斯面临着相似的国际互联网使用环境和安全威胁。当前，新冠肺炎疫情尚未平息，国际环境日趋复杂，如何捍卫本国网络主权，践行独立自主的网络治理模式是所有网络“后发”国家不可回避的问题。

借鉴：网络主权是国家总体战略

▲ 国内立法是网络主权的行使依据

近年来，网络空间的国际竞争已经从技术领域扩展到法律和规则制定领域。作为对网络安全关注较为敏锐的国家之一，俄罗斯一直将立法作为建构网络主权和网络安全体系的重要手段。俄罗斯早在2006年便制定了《信息、信息技术和保护信息法》;2012年出台了《保护儿童免受健康和发展危害信息法》，限制访问儿童色情和毒品网站;2015年制定了数据本地化存储法律;2016年制定的《亚罗瓦娅法》，规定电信公司应将所有通信内容、电话记录、传输图片和视频保存6个月，通信元数据保留3年;2019年更是推迟“断网”演练，以等待《主权互联网法案》出台，完成相关法律准备。

对中国而言，维护网络主权与网络安全在立法中也被提升到了空前高度。2015年制定的《国家安全法》首次提出“维护国家网络空间主权、安全和发展利益”（第25条）。2017年实施的《网络安全法》再次重申了“保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全”（第1条）。不过，上述条款多为宣示性、主张性条款，规定较为抽象原则，具体场景下适用困难。值得关注的是，正在制定的《数据安全法》《个人信息保护法》已经着力解决该问题，将网络主权落实到具体的数据领域。

▲ 技术自主可控是网络主权的实施基础

《主权互联网法案》聚焦网络地址分配、域名解析、数据跨境传输节点设置等网络底层架构问题，不仅源自应对境外的“断网”现实威胁，也是俄罗斯多年来网络治理经验的总结。俄罗斯接入国际互联网时采取的去中心化模式，导致该国对于网络的监管和控制能力相对较弱。同时，监管部门的技术能力也严重制约了网络主权法律的落地。网络治理的“再中心化”成为该国历次网络主权立法的方向。

俄罗斯面临的国际互联网环境和安全挑战并非该国独有，相关立法对中国在内的广大国家也具有借鉴意义。当今互联网由美国发明，美国是网络通信技术最为发达的国家之一。甚至可以认为，美国是国际互联网的主导国，其余国家皆是国际互联网的“用户”。

中国与俄罗斯一样，在关键技术上受制于人，国家网络主权时时受到美国“网络霸权”的威胁。这种霸权的主要依托就是技术：不论是通信芯片的设计制造，还是应用程序的源代码，核心技术缺失的一方处于完全不对等的地位。随着美国在《国家安全战略》《国家网络安全战略》等文件中大幅提升对中国和俄罗斯的关注，我们无法确保美国不采取极端手段。俄罗斯对相关问题的警惕，同样应当引起我们的关注。2015年，中国下一代互联网国家工程中心联合多国机构发起“雪人计划”，力求增加IPv6时代的影响力，实现互联网的多边治理。

▲ 国际舆论是网络主权的角力主战场

目前，美国的网络霸权不仅体现在技术和标准的主导，同样体现在网络治理理念与国际规则的塑造上。《主权互联网法案》是全球首部提出通过“断网”措施以维护网络主权的法律，这不仅是俄罗斯对网络霸权的回应，在国际上也为其他国家维护网络主权提供了一条可供借鉴的路径。俄罗斯非常注重网络治理理念的国际话语权争夺，近年来不断倡导各国共同制定网络空间行为准则，在各种国际场合提出网络主权的主张，并积极探索建立国际合作机制，如2017年曾提出在金砖国家建立自主根域名服务器。

践行独立自主的网络治理模式是所有网络“后发”国家不可回避的问题

在网络空间国际治理的问题上，中国同俄罗斯一样强调尊重国家主权，发挥政府的主导作用。在信息社会世界峰会、互联网治理论坛等相关国际场合，两国提出了多项网络主权倡议。中国和俄罗斯等上合组织成员国两次向联合国提交《信息安全国际行为准则》，最终因为美欧国家的阻挠而未获通过。

此外，中国也在不断完善自身的网络主权体系。2017年，外交部和国家互联网信息办公室发布的《网络空间国际合作战略》强调以尊重国家主权为基础的网络空间治理和国际合作。2019年第六次互联网大会，中国提出了《网络主权：理论与实践》，系统化地阐释了网络主权的理念;2020年第七次互联网大会上，进一步将之完善为2.0版。中国需要持续不断地在国际社会推进以网络主权为核心的话语体系，消解美国借助所谓“网络自由”构建起来的舆论优势。通过展示一个灵活、合作与开放的网络主权体系，为网络空间国际治理贡献“中国智慧”。

反思：“断网”仅仅是防御性技术储备

▲ 转轨成本过高

互联网源于美国，在建立之初即采取去中心化架构和多点续传的独特设计。虽然越来越多的国家开始重视并实践网络主权，但目前并没有绝对有效的网络主权实施方案。俄罗斯《主权互联网法案》提出的一系列措施的具体实施效果尚不清晰，引发了其国内外的大量争论。

首先，自主网络的建造运营成本过高。据专家估计，建设法律要求的完备自主互联网系统将至少花费300亿卢布（约合4.63亿美元）。自主网络建成后，网络运营商和网络服务提供者的运营成本也将大幅度增加。其次，法律实施后，俄罗斯网络基础设施的集中程度将大幅增高，这同样会增加网络被攻击的风险。最后，自主互联网的有效性和稳定性受到质疑，监管部门是否有足够的技术能力处理相关难题尚待观察。从以往的经验来看，正是监管部门技术能力不足导致俄罗斯的网络监管呈现出立法严格要求，监督检查积极落实，执法处罚相对温和的局面。

应当认识到，自主互联网的建构是应对境外“断网”威胁的手段，也是落实网络主权的重要方式，但如果不顾技术上成熟与否盲目推荐，不计成本地建设运营，其实际效果将大打折扣。

▲ 全面“断网”的可行性

俄罗斯《主权互联网法案》并不是要完全另起炉灶，打造一个脱离于全球互联网的俄罗斯局域网。事实上，全球互联网经过多年的发展，早已不是完全以美国为中心的网络体系。虽然在技术上美国仍然具有很大优势，但无论是基于物理连接手段还是域名解析手段，试图通过单边行动将中俄等主权国家从全球互联网“断开”也面临着很大的困难。这同时也意味着，受威胁方主动全面“断网”的可行性不高。互联网最大的价值并不在于技术本身，而在于其互联互通。

一个国家搞一套自己的网络在技术上并非不可行，但网络建成后其他国家不采纳，无法与国际社会互联互通，这样的“信息孤岛”毫无价值。“断网”仅仅是特殊情况下的应急手段，任何国家打造主权互联网都必须拥有紧急预案，在确保国内网络可以正常运行后，仍然需要尽快和其他国家建立信息通道。中国与全球互联网的连接不是单点维系于中美光缆，而是周边国家多点互联。若真是面临“断网”，与周边国家合作确保网络畅通或许是比自建独立网络更为合理的方案。

综上所述，随着网络空间的沖突日益增多，网络主权的重要性与日俱增。面对纷繁复杂的国际局势和网络霸权的咄咄逼人，我们一方面要加强技术与法律准备，建立应急机制，将境外“断网”对本国政治经济社会稳定造成的危害控制在最低范围内;另一方面不能盲目追求极端的“脱离”国际互联网的目标，而是充分利用现有国际互联网体系，增强国际互信加强国际合作，以开放的姿态面对互联网创新竞争。

（本文作者系上海师范大学法政学院副研究员）