集体林权改革背景下森林采伐制度的完善

史晓

摘要：为确保林业现代化管理工作能够在推进生态文明社会建设进程中发挥出重要作用，国家及有关部门大力开展了集体林权制度的改革工作，使林业管理内容更加规范。森林采伐制度是集体林权改革重要内容，为切实提升现行森林采伐制度的专项性与合理性，需细致分析集体林权改革背景，对森林采伐制度内容进行不断完善。本文就针对此，分析了集体林权改革背景发展趋势，提出森林采伐制度现行问题与完善对策，以供参考。

关键词：集体林权改革;森林采伐制度;完善与实施

0  引言

党的十八届三中全会与十二五规划中均强调了生态文明建设重要意义，要求林业部门应当认清传统发展模式下存在的弊端，做好集体林权改革工作。森林采伐与林业发展期间的经济效益息息相关，为确保林业采伐制度能够更好适应集体林权改革背景，还需对采伐制度内容进行不断完善与优化，切实提升采伐制度落实效果。

1  集体林权改革背景

经过实际调查研究发现，我国集体林权改革共经历了三个阶段，不同阶段所獲得的成就与发展特征不同，需要对此特征进行细致分析，有效利用在林业采伐制度完善过程中。

1.1  集体林权改革进程

我国集体林权改革首次开始于2003年，当时国务院针对林业发展颁布了一系列规定，提出集体林权改革重要性与实施要求，为集体林权改革工作打下的良好开端。2008年，国家又针对集体林权改革工作作出了明确批示，使集体林权改革工作更加规范，取得了较为显著的改革成就[1]。自此截止到2014年，我国集体林权改革工作基本落实完成，林业产权与承包到户等制度更加完善。经过实际调查可得，已经确权到户的林业占地面积约为1.8亿hm2，接近林业资源占地面积的99%。将近600万hm2林地拿到了林权证，进一步标志了我国林业产权、勘界发证的任务基本完成。

1.2  集体林权改革获得的成就

现阶段我国集体林权改革工作基本完成了预期目标，在全国范围内实现了大面积的普及与实施。为集体林权改革进程制定的明确方向，使大部分的树木保护工作均落实到个人，极大限度规避了非法偷盗等问题出现。

集体林权改革工作超额完成了预期目标。在我国颁布的集体林权改革规定中指出，2012年需使森林资源覆盖面达到19%以上。而在2009年，我国森林资源覆盖面就达到了20.36%。现阶段集体林权改革工作更是超预期快速完成，经济成效显著，为进一步巩固与夯实集体林权改革工作在林业管理中的地位奠定了坚实基础。

1.3  集体林权改革存在问题

在集体林权改革工作中，依然存在林农权力重叠，矛盾问题突出等情况。在划分林权或林业权属期间没有做好科学分析工作，导致林业权力内容划分重叠，一定程度破坏了林业和谐发展[2]。集体林权改革工作的效益回收缓慢，相关参与工作者的积极性不高，林业发展期间的经济效益始终处于有待提升阶段。由于林木成材期间需要进行长期的投入与成本损耗，还需要采用更加适宜的手段增强参与者的参与积极性。

2  集体林权改革背景下森林采伐制度存在问题

现阶段我国集体林权改革工作虽然取得了显著成就，但在实际运行期间依然存在较多问题。在此背景下的森林采伐制度利益冲突状况明显，运行过程中的冲突问题日渐加剧。

2.1  限额采伐不合理

在当前制定的森林采伐制度中，存在限额采伐设置不合理问题。限额采伐是森林采伐工作的重要内容，对保障林业地区综合效益具有重要意义。现阶段我国林业管理单位主要分为国有林场、农场、林业局、集体所有与个人所有，限额编制原则以增强森林资源利用率，保障林业地区合理经营为重点，具有固定性特征[3]。林木的培养较为漫长，在当前森林保险制度尚不完善的情况下，如何保障林业地区收益权依然是较为重要的问题。

林业采伐数量一定程度上取决于市场需求，因采伐数量不确定与采伐限额固定，导致森林采伐工作与地区经济发展规律不符，难以及时回收林业成本，只能够转结到下一周期使用。由于转结会影响到未来计划与资本投入，部分林业管理人员职能选择在没有任何需求的情况下进行采伐，以低价形式作为深加工材料出售，致使林业经济发展产生恶性循环。

2.2  采伐审批程序复杂

森林采伐审批流程较为复杂。森林采伐制度的制定需严格遵守限额采伐要求，保障审批工作有序开展。虽然现阶段林业管理工作主张行政为民，通过不断缩短审批时间，增加相关工作者的参与积极性，但审批流程较为复杂此问题依然没有得到及时解决[4]。林农在申请采伐权利时，需要准备林木所有权证、调查设计文件、采伐目的、采伐地点等20余种申请材料，对林农资格要求过高。同时，由于森林采伐工作流程较为复杂，与集体林权改革目标不符，还需对森林采伐制度进行不断优化及完善，在保障审批程序规范可行的前提下，减少采伐审批程序流程。

2.3  经营方案较为单一

在当前森林采伐制度运行过程中，还存在森林经营方案编制工作较为单一的问题，无法充分发挥出应有的指导意义。虽然森林经营方案在所颁布的森林法与森林实施条例中均有涉及，但只在宏观层面上对林业管理工作进行了把握，而集体林权改革工作则赋予了森林经营方案更多的内涵。林权改革要求林业采伐经营方案需要坚持以森林培育为基础，通过精深加工、引进先进科技技术的方式，建立起林业发展新格局[5]。同时，林权经营方案规定，个人经营不应以单一采伐方式为主，而是需要大力发展林下种植、森林旅游等功能，形成林业稳定增长态势，促进林业快速发展。

2.4  产权流动不明确

在集体林权改革背景下发现，林权的流动较为不明确，没有结合林业经济发展态势进行不断优化。集体林权改革工作丰富了林农权利，构建起了更加公平公正的林农交易平台。但其交易范围较为狭窄，林下空间经营权没有得到充分利用，林业资源的损失量较大。

3  集体林权改革背景下森林采伐制度的完善

现阶段集体林权改革工作正如由上至下全面开展。集体林权改革工作配套设施与中国经济发展相互适应，在所制定的集体林权改革规划中，明确要求林权归属清晰、权益分明[6]。因此在开展配套工作期间，需要坚持以森林采伐工作为林权改革的主线，结合集体林权改革要求，不断优化森林采伐制度内容。

3.1  对森林经营方案进行科学指导

为确保林业采伐工作能够满足集体林业改革要求，将林业经营权放置在个人，需要做好林业经营方案編制的科学引导工作，对森林采伐限额进行专项设置。具体而言，林业经营方案内容主要包括林下空间种植、林下养殖、生态旅游等。要求林地经营者应当对自己经营的林地资源现状了如指掌，核实手指林权确保手中的筹码准确无误。同时，国家应对森林经营方案进行引导，在林业产品加工、森林资源开发、市场信息应用等方面作出明确规定。林业采伐制度与林下经济存在密切关联，只有科学控制采伐，才能够有效利用林下区域，切实提升林业地区资源整体利用率。森林采伐经营方案主要涉及采伐数量，需要将经营方案实施情况及时报告给上级主管部门，允许经营成本出现上下浮动。

3.2  加强林木资源细节管理

加强林木资源的细节管理，要求每一林木均能够登记在案，行政审批流程得到不断优化。为确保林地管理部门能够依照林地经营方案科学进行科学开发，防止将公益林转化为商品林，还需要政府部门进行严格的监控。应用当前日渐成熟的信息技术，构建起智慧林业系统，形成生态价值突出、内外服务效益更高的林业发展新模式。要求每一棵树木信息均能够存储在林业管理系统中，加强森林采伐控制管理力度，使林业采伐工作顺利开展。

3.3  丰富林权内容

注重在原有基础上丰富林权内容，不断完善林权限额采伐制度，确保森林采伐工作能够与社会经济发展趋势保持一致。就目前来看，我国林业市场要素较少，流动性不强。林权在交易过程中不可作为一个整体，而是需要分为多项权利。同时，在完善森林采伐内容过程中，还应当进一步丰富林权，激活林权市场，从根本上保障林农的核心经济利益。

4  总结

森林资源的保护工作对建设生态文明社会具有重要意义。为从根本上提升森林资源利用率，维护林业生产经济效益，相关管理部门需要结合集体林权改革特征及实施要求，发现传统林业采伐制度存在的不足之处，制定出更加科学的森林采伐制度管控内容，保障林业采伐工作顺利开展。

参考文献

[1] 邢力文.集体林权改革背景下森林采伐法律制度研究[D].东北林业大学，2013.

[2] 程鹏.集体林权改革背景下的生态保护制度创新研究[D].武汉大学，2012.

[3] 王清军.集体林权制度改革背景下森林采伐管理体制变革研究——兼论森林法的完善[J].东南学术，2010（5）：20-25.

[4] 张英.林权制度改革对我国集体林区木材供给的影响研究[D].北京林业大学，2012.

[5] 谷晓华.集体林权抵押贷款中林农权益保障机制研究[D].浙江农林大学，2017.

[6] 黄伟.贵州省少数民族地区集体林权制度研究[D].贵州民族大学，2014.