国家储备林建设PPP模式引发的思考

李华兴

摘要：国家储备林建设可以缓解木材紧张，促进人工林建设发展。林业局在发布的储备林制度方案当中给出“PPP”模式。基于此，文章就国家储备林建设PPP模式展开详细分析，希望能对储备林建设创新提供新的思路。

关键词：国家储备林;PPP模式;风险管理

0  引言

国家储备林主要为利用人工建造起的多功能森林。国家储备林建设可以缓解木材过度需求情况，但具体建设期间，国内仍存在很多问题，面对这一现状，本文提出了PPP模式，希望能有效缓解建设资金等方面问题。

1  国家储备林建设PPP模式现状

1.1  PPP模式含义

PPP模式即政府和私人部门间用特许权协议的方法进行合作，共同建设城市基础设施项目的过程。结合国内相关政策文件看，PPP模式即社会资本与政府间的合作，其并非是私人部门，社会资本包含社会中的民营、民间、国企等企业资金，社会资本的存在可以有效扩大政府资金来源。

1.2  PPP模式主要模式

（1）外包;外包主要是政府投资，其他部门管理项目中的多项职能，比如在项目中管理工程建设或者维护等方面，接着经由政府付费获得收益，这种项目周期较短，通常在5年以内。

（2）特许经营;该经营模式在国内十分常见，具体而言，可以分为TOT、BOT、PFT三种。其中TOT：也就是经常说的移交、经营、移交。该方法常在国际上应用，政府部门将建好项目中的产权在某一时间内，有偿转给投资者，让其进行管理经营，;投资者则在相应时间内获得回报，待到合约到期后，投资者再将项目还给政府部门。BOT：主要为建设、运营、移交等过程，国内多用在高速公路与轨道交通等方面项目中。社会资本投资建设，主要向用户回收投资，从而从中获利。该方法常在国内园林建设中使用，即由社会资本投资建设，待项目完成后交给政府，让政府部门向社会资本付费的过程。PFI：即民间主动融资。这一模式主要是BOT項目融资优化的结果，政府结合社会需求建立基础设施项目，然后利用招投标工作，让获得权限的部门开展公共基础设施建设，并在特许期限内及时归还经营项目，私营部门则在其中回收成本，费用收取方法多是按年收取。

（3）私有化。通常可分为部分和完全私有两种。其中，完全私有主要为在国内储备林建设期间不具有操作性特点的方式。部分私有化，主要为私人部门包邮国有企业股权，私人参与项目建设中，政府部门主要发挥监督作用。

1.3  国家储备林建设存在的问题

国家储备林建设期间的问题主要是资金缺口较大，引起这一问题的原因则是政府部门没有大量资金独自支持项目进行。2015年国内林业项目申报数据就已经显示，国内储备林建设项目中的人造林指标投入应在30000元/hm?，再者，改造当前储备林投资标准应在1500元/hm?，这在无形中增加了政府部分压力。此外，建设期间建设主体筹资问题也一直困扰着政府部门，因自筹建设项目资金只有银行贷款这一条渠道，这不仅会增加贷款压力，还会对借款方带来较大压力。

2  国家储备林建设中PPP模式应用注意事项

2.1  国家储备林建设合理划分利益

储备林项目建设期间，政府收益较为直接，结合保护天然、人工林等方面情况，有必要提升木材供应力，保证国家木材与生态安全。再者，社会资本也参与到储备林项目中来，直接获利。PPP项目作为全寿命周期合作，结合林业木材生产情况，储备林项目建设PPP模式应用，并非是在生长周期内进行合作，比如，在中短伦工业原料林，生长采伐周期一般是10年以上，投资方由建设阶段开始，进行种植并投资，这一过程中要一直进行养护，指导树木成材;接下来才能进行采伐销售，最终获得实际回报。由于木材为市场化产品，销售价格及收入多会受到市场影响，本期销售能否将投资成本收回很难预料，加上社会资本投资多是盈利为主，若长期内没有获得有效收益，很难吸引到社会资本投入。大经级树种和材料成材需要更长时间，这种项目建设期间，如何回收成本，政府能否只收取生态效益仍有待深入研究。

2.2  国家储备林建设合理评估风险并制定最佳风险分担原则

PPP项目风险种类很多，一般情况下，主要包含运营、技术、建设、政治、财务等方面风险，储备林项目当中还包含自然灾害风险。各项风险发生都会影响PPP项目，因此，有必要确定职责，合理控制风险，全面降低损失，制定最佳风险分担原则，如此方能将风险损失降低到最低。

2.3  加大政府监管

签订项目合作合同，社会资本主要负责储备林维护与建设，政府应以监管工作为主，比如使用树种、苗木选择、病虫害防治、伐期控制、轮值补种、采伐额度限制等，保证林木质量、资源总量不断提升，木材供应不断增加。

2.4  保有协商空间与启动条件

政府及社会资本应积极开展合作，对未来阶段项目出现风险与收益进行协商，保留相应的协商时间与条件。比如，项目收益较高期间，则表明没有合理评估项目公共利益，因此合同制定期间应合理设置收益控制值，确保这一数值达标后，双方开启启动谈判，对超额收益进行合理分配。具体操作期间，可利用缩短特许期和降低补贴标准等方法实现。相反，若林木已经成熟，且到木材销售以后，由于非主观因素影响，通过降低销售收入补充成本，则会导致社会资本亏损，故而在合同中应设立亏损控制值，便于在数值达标后，开启相应谈判机制。

3  防范国家储备林项目风险的方法

3.1  主体变更和适应性变更风险

（1）政府方主体风险变更;PPP项目合同生命周期在10年以上，这一过程中经常会遇到政府机构撤离等情况，所以，合同签订期间，应对未来智能继承进行约定。

（2）社会资本主体风险变更;为了防止社会资本中标后出现融资难题，从而使得项目难以落地，最终变为烂尾工程。采购社会资本期间，应提前设置竞标条件。合理评估社会资本财务情况，让其提供金融机构项目贷款意向书。同时还应让其缴纳投标保函，约定中标之后，认真履行保函，在不断提高违约成本期间，减少社会资本违约情况出现。

（3）社会资本主体适格性风险防范。当前，很多银行就PPP项目贷款条件中的是否有国企成员存在很大争议。以内，很多大型国企都不愿意加入县级政府项目中来。各地方逐渐使用本地区融资平台当做联合体成员，从而不断提升融资贷款信誉。为了防止政策风险出现，很多都要求遵照储备林制度方面规定。将政府和企业间债务分割开来，确定日后不同承担地方政府融资智能，便于创建现代化企业制度。

3.2  项目建设与运营风险防范

PPP项目建设和运营维护多是由项目公司进行的，所以项目公司应承担项目运行中的主要风险。项目公司应加大管理，不断提升运营及建设水平，同時遵照项目合同标准全面开展项目运营建设。项目公司可借助下面措施提高风险防控水平：加强前期预算和造价处理;加强内部管理，合理控制成本;完善灾害预警系统，加强病虫害与火灾防控;购买保险，设计最佳险种配置。

3.3  不可抗风险防范

一般情况下风险分担基本原则为下面几点：

（1）最有能力;项目中的某个风险需要让合作方中有能力的一方来承担，例如，政治风险及政策决策等交给政府来承担，项目技术与建设风险则交给社会资本进行承担。

（2）成本最低;项目发生风险会对成本支出造成影响，这部分支出由解决风险花费少的一方来承担。

（3）收益最大。收益最大的一方承担相应风险，一般情况下财务与收入风险都交给社会资本承担。但是，仍有部分风险需要双方共同承担。为了转移和分担风险，可以选择购买商业保险。

4  结语

综上，为了缓解森林资源匮乏与木材进口方面问题，积极开展国家储备林建设，有利于解决当前问题。国家储备林建设期间，PPP模式应用作用明显，为了充分发挥PPP项目应用价值，国家储备林建设期间，应合理选择PPP项目，确保建设期间认真遵照风险分担与收益份额原则积极开展相关工作，此外，还应加大政府监督，如此方能确保国家储备林建设顺利开展。

参考文献

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