档案治理体系和治理能力现代化

郑平温 泉州台商投资区档案局

一、六大概念解释

（一）档案治理

档案治理的概念主要划分为七大要素，分别是主体、客体、内容、方法、运作、目标及价值这七个要素。主体要素主要解决的是谁是治理主体以及主体间关系的问题。治理主体已基本达成共识，对于主体间的关系界定，需要明确位序有别和责任区别这两大原则，具体来说，档案治理应是由党委领导，档案主管部门发挥主导作用，全体档案企事业单位、社会组织及个人共同参与；客体要素指的是全社会范畴的档案资源，包括体制内外的档案资源；内容要素指的是全社会范畴的档案事业，但在实践中应保持档案事业结构划分一级类目不变的基础上，对体制内和体制外的档案资源进行二级划分，目的是更好的适应档案治理环境下的新要求；方法要素解决的是档案治理内容的手段和方式问题，实际上是探讨档案治理“如何做”的问题，于是便涉及到应当采用何种方法手段，以及如何运作方法手段。目前对于档案治理的方法手段有许多，包括法治手段、行政手段、经济手段、技术手段等等；运作要素解决的是多个治理主体如何运转治理方法的问题，包括追究问责、相互监督、横向互动协商等多种形式；目标要素主要包含三个层次的内容，分别是保障多元主体的利益以促彼此合作共同治理、高效发展档案事业以实现档案治理现代化、服务国家与社会发展以实现国家治理现代化；价值要素探讨的是档案治理的价值问题，目前更多是谈论档案治理的目标，对档案治理的价值问题有所忽视，实际上档案治理属于一个过程性概念，档案管理也并非是走向档案治理，而是走向档案治理现代化，档案治理只是一个转型的过程。于是便要求在档案治理过程中，应在遵循社会主义核心价值观的基础上进行。

（二）档案治理现代化

所谓档案治理现代化，实际上是档案治理体系与档案治理能力现代化的简称。具体而言，档案治理现代化是基于国家治理现代化理论上衍生而来。国家治理现代化主要包括制度化、民主化、法治化、高效化、协调化这五个要素，档案治理作为国家治理的重要部分，在推进档案治理现代化时也应具备这五个要素。另外，从上述档案治理的内涵来看，档案治理现代化也可从过程性角度来解释，而要想实现档案治理现代化，就需要加强档案治理体系和档案治理能力建设。

（三）档案治理体系

从上述分析可得知，实现档案治理现代化，需要加强档案治理体系的建设。实际上，档案治理体系理论与国家治理体系理论一脉相承，这毋庸置疑。但目前仍有一些学者对档案治理体系包含的内容问题及档案治理体系现代化内涵存在歧义。笔者认为档案治理体系指向的是结构化制度体系，而结构化制度体系体现在前置对象上，也就是全社会范畴的档案事业。因此可理解档案治理体系是围绕全社会范畴档案事业所形成的制度体系。

（四）档案治理体系现代化

档案治理体系现代化的概念界定，也与国家治理体系现代化概念界定一脉相承，具体指的是在建设档案治理体系时，应具备与国家治理现代化强调的五个要素特点，且是围绕全社会范畴档案事业形成制度体系的过程，其与档案治理能力现代化共同促使档案事业走向档案治理现代化。

（五）档案治理能力

所谓档案治理能力，指的是推进档案治理现代化过程中，各治理主体在运用制度体系对全社会范畴档案事务进行管理的能力，与国家治理能力在推进国家治理现代化中的作用一致，因此与国家治理能力一致，均是指向一个抽象性质的能力体系。

二、实现档案治理现代化的路径

综合上述概念的解释，为更好促进档案治理现代化目标的实现，以下提供了档案治理概念体系结构图。

从图1中可看出，整个结构体系是以档案管理、档案治理和档案治理现代化关系为主要内容，是档案事业发展态势的表征。与此同时，无论是从管理还是治理的角度来看，均指向了档案事业状态应重管理范畴向治理范畴转变，即将档案管理作为起点，档案治理作为过程，档案治理现代化则为终点。要想实现档案治理现代化，第一抓手便是档案治理体系的构建，即要结合档案治理的七大核心理念进行升级改造，以此建立起适应需求的制度体系；第二是基于档案治理体系及档案治理体系现代化提出的各项能力，包括各主体塑造能力的过程。在此基础上，以下提出实现档案治理现代化的具体路径。

图1 档案治理概念体系结构图

（一）构建完善有效的制度体系

档案治理体系是实现档案治理现代化一大路径。对此，首先需要聚焦档案管理领域，将档案作为治理对象，然后编制包括档案接收、征集、鉴定、保管、检索、统计、利用等环节工作的档案治理内容，并增强业务协同作用，发挥管理层、业务部门、技术部门、信息部门等多个部门的联合作用，实现档案管理制度体系创新，提升档案管理能力。其次需要立足档案管理体制改革基础上，对档案行政管理机制予以完善，通过提升档案行政管理效率，增强档案管理主体的能力，进而促使多方共同参与档案治理。最后是要加强档案工作法治化建设，依照法律规范、遵守法制原则，建立起完善的档案治理法律体系，为档案治理提供法律保障，并提高档案治理能力。

（二）切实发挥档案部门的主导作用

治理观念不仅影响治理主体行为的价值判断，也制约治理主体的行为规范。在推进档案治理现代化过程中，档案部门起到主导作用，同时推进档案治理现代化也是档案部门的职责和义务所在。但由于受到传统思维的影响，一些档案部门并没有形成档案治理的意识，侧重对档案事务的管理功能与权威，使得档案部门管了许多“不该管”“管不了”“管不好”的事情，于是便造就了档案部门垄断和控制档案事务的局面。针对这一问题，档案部门应及时革新传统的档案管理思维及行为习惯，既要认识到自身在档案治理中的主导作用，也要积极鼓励社会力量参与到档案治理中，实现社会合理分权，以更好地解决档案部门“管不好”的事情。如对于一些非核心档案业务和技术力量要求高的业务，档案部门可交由具有人力资源和技术优势的社会组织来完成。这样的做法，既能够减轻档案部门的工作压力，使其从繁杂的档案业务中解脱，并更加集中精力在核心的档案业务中，这有利于推动档案事业的全面发展。

（三）促进多元主体参与

多元主体参与也是实现档案治理现代化的核心所在，应重视各主体优势的充分发挥，并在通力合作下构建起覆盖面更广泛的档案治理体系。在这期间，首先需要注重规则引导，以此规范参与主体的行为。可在《档案法》修订的基础上，对档案治理相关政策及制度进行完善，赋予档案治理法律层面的保障，以法律武器来规范社会参与主体的行为。其次是要加强协商合作，可通过搭建平等互助的治理平台，实现资源有效整合、调配和管控，有效解决档案治理过程中存在的难点及问题。如在这一平台中，档案主管部门、社会组织及个人各司其职，档案主管部门主要进行治理资源的调配，社会组织主要进行治理文化的宣传引导，个人则提出治理的意愿及意见，通过通力合作的方式强化档案治理。最后需要不断提升社会大众的档案意识，可通过歌曲、诗歌、影视剧等形式，并利用微博、微信等新兴媒体，向全社会宣传档案治理意识及档案文化，让更多主体参与档案治理活动中，以档案治理不断推进国家与社会发展。

（四）以技术创新提升综合治理能力

档案治理能力现代化是实现档案治理现代化的另一路径。历史唯物主义观认为，生产力决定生产关系。其中，技术是影响生产力最活跃的一项因素。因此要充分认识到技术革新在档案治理现代化中的动因，然后在此基础不断进行技术创新突破，提升综合治理能力。具体可从两个方面着手：一是加快档案技术研发、发展及应用机制的创新研究，如在档案治理过程中，要在促进各档案利益相关者协同配合的基础上，充分利用技术资源，包括大数据分析、人工技能等先进技术，并完善基础设施和公共服务，以更好地应对网络环境下电子档案管理的难题，进而确保电子档案的完整性和安全性。二是要重视技术风险防控，在不断进行技术创新时，也应充分未来档案信息环境，确保构建出的新一代管理系统，能够满足档案信息化管理的实际需求，更好地发挥出技术创新的作用，促进档案事业的发展。