土地储备制度中收储范围扩大化问题浅析

孔峰

摘要：土地储备制度的建立，其本质上是为了解决各地土地利用管理出现混乱的情况。但在实际运行的过程中，土地收储范围扩大化的问题频繁出现，给土地储备制度的有效落实带来了一定的影响。为此，文章对土地收储范围扩大化的问题及成因进行了分析，并结合实际情况，从多个角度探讨了如何有效防范化解土地收储范围扩大化问题的策略，以期让土地储备制度继续发挥其应有的作用。

关键词：土地储备制度;收储范围;扩大化问题

前言：自上世纪90年代以来，随着我国城市化进程的迅速加快，全国各地相继出台了一系列具有地方特色的土地储备制度，这些制度在土地资源的合理开发利用中也发挥着较为重要的作用，对推进当地经济社会发展和维护社会稳定等方面也都具有重要的现实意义。当然，在现有的很多地区的土地储备制度中，对于“收储范围”的限定尚不够合理，部分地区存在着收储范围的扩大化问题，这是在今后的工作中需要重点解决的内容。

1土地收储工作的重要性

各地的土地收储工作，一般是由当地政府部门对开发利用率较低或是尚未开发的土地依法进行收购和储存，当需要进行新项目的开发建设时，再将这些土地投入应用，避免土地资源的浪费。整体来看，土地收储工作的重要性较为突出，其主要表现在以下两个方面。

1.1有助于实现国有资源管理目標

目前，随着我国各地经济建设的不断推进，各地都在规划和建设大量的新项目，由于这些新项目需要大量的土地资源，因此各个开发商之间的竞争也趋于激烈，其中也不乏一些开发商为自身利益而存在恶意圈地竞争的行为，造成国有土地资源的浪费。这种行为就需要土地收储工作加以制约。显然，加强土地收储工作是实现国有资源管理目标的重要举措[1]。

1.2提高国有土地资源利用率

各地区的经济社会发展离不开土地资源作为支撑，只有科学合理利用土地资源，才能确保当地取得高质量发展。这就需要土地收储工作作为约束，始终根据规划建设需要进行土地资源的审批，做到“好钢用在刀刃上”，以提高土地资源利用率，避免不必要的浪费。同时这对于当地的招商引资也较为有利[2]。

2当前土地收储制度存在的问题及成因

从目前来看，尽管土地储备制度对各地经济社会发展起到了重要的作用，但在土地储备环节的各种矛盾问题也较为突出，部分地区甚至采取“低进高出”的方式，将土地储备环节变成了额外盈利的渠道。同时，土地储备制度在法学界也有着一定的争议，有律师认为，《土地储备管理办法》与现行的部分法律之间存在着一定的冲突，特别是其忽略了“公共利益”方面的问题。整体来看，这些矛盾和问题，其主要表现在近年来我国很多地区普遍存在的土地收储范围扩大化问题，这种问题较为突出，其表现和原因体现在以下两方面。

2.1土地收储范围和规模缺乏合理限定

在现行的《土地储备管理办法》中，规定各地区可根据自身的实际情况来编制土地资源利用计划，并以此来决定土地储备的规模。相对而言，这些规定较为笼统，缺乏精确的描述，也就导致部分地区开始随意制定土地储备规模。特别是《土地储备管理办法》并未规定土地收储规模的上限，这就导致部分土地收储机构在执行工作时片面追求“大规模”，极易引发一系列矛盾问题[3]。

2.2农村集体土地被大量纳入收储范围当中

近年来，国内很多地区都以征收的方式将部分农村集体土地纳入到土地收储范围当中，在一些地区，农村集体土地甚至成为了土地收储的主要来源，占比超过70%，同时，由于相关条例并未明确界定如何对农村集体土地上的建筑进行征收补偿，因此部分地区在征收农村集体土地时，并未考虑“公共利益”的问题，这已经严重背离了土地收储制度的初衷。

究其原因，主要由以下几方面所引起。一是相关法律对“城市、城市郊区、农村”的概念表述不够明确，特别是近年来随着各地城市化进程的不断推进，城郊的很多农村地区都被纳入到城市开发的范围内，由此，很多地区的行政管理人员都会依据“城市土地属于国家所有”的法律条文，直接对这些农村地区的集体所有土地进行征收。二是农村集体所有土地比较容易纳入到收储范围之内，这主要是由于农村集体土地上房屋征收补偿规定欠缺所导致的。三是农村集体土地征收的补偿标准较低，政府部门在招标拍卖这些土地时，能够赚取一定的差价，出于经济利益的考虑，部分地区的政府部门会优先将农村集体土地纳入到收储范围中，土地储备机构也会优先进行农村集体土地的收储，在收储的过程中，盲目扩大化的行为也就很难避免。

3解决土地储备制度中收储范围扩大化问题的有关策略

3.1严厉打击开发商大面积圈地的行为

部分地区土地收储范围的盲目扩大，与开发商大面积圈地的行为不无关联。因此，为了避免土地收储范围过大，各地区有关部门要加强对开发商的监督。通过土地收储，对现有的土地资源进行整体规划，确保所有土地归政府所有，所有交易必须通过政府部门的进行才具有法律效力。同时，有关部门要根据现有土地资源的利用率、使用性质等方面的差异，将现有的土地资源进行分类，一部分仍予以储备，另一部分则由土地储备中心负责转让，不可私自进行转让。无论是储备还是转让的土地，均需做好信息记录，做到有据可查[4]。

3.2建立土地收储的合理补偿机制

对于部分土地资源较为紧张的地区而言，扩大土地收储范围不可避免，势必会影响到农村集体用地，这就需要进一步完善补偿机制，建立一套系统灵活的补偿政策。以当前的农村集体土地补偿标准来看，土地补偿费的标准为耕地被征收前三年平均年产值的6-10倍，也就是说，最高补偿数目为每年耕地平均产值的30倍，也即30年的农业收入。事实上，这种补偿标准难免失之偏颇，这是因为在实际情况下，农民可以在30年承包期满后继续向集体要求承包土地，显然，这种补偿标准还处在偏低的水平，应当结合实际情况，适当提高补偿标准，以保障农民的合法权益。同时，对于农村集体土地上的房屋征收补偿，应当逐步改变以往的“按照房屋造价或重置价格”的标准进行补偿，尽量采用房屋的市场价格标准进行补偿[5]。

3.3适当调整土地收储的方向

部分地区侧重于征收农村集体用地的做法，对于经济社会的长期稳定发展而言尤为不利。为了改变这种情况，各地区应当对这种行为予以纠正，从以下几个方向入手，重新规划土地收储方面的工作。

一是以旧区改造为契机来进行土地收储，注重存量用地的开发利用。一方面，对于老旧工业区中高污染高能耗的产业，要及时关停，征收这些地块，用于发展现代服务业和高科技产业;另一方面，要对城市边缘的城中村、棚户区和老旧建筑等进行收储改造，将城市内的部分功能、产业和人口转移出来，降低城市中心的压力，实现城市更新。

二是针对现状和规划出现冲突的地区进行土地收储。在这些地区中，通常存在着不符合建设要求的存量用地。为此，有关部门应当优先对这些土地资源进行收储，再结合城市建设规划，对这些收储后的土地进行合理安排，使之实现城市产业结构调整和城市产业布局优化的目标。

三是将收储工作的重点放在城市基础设施周边区域，未来，随着城市规模的扩张，城市外環线外的地区也会逐步兴建各种交通干线，因此有关部门可重点收储这些土地，并强化这些地块的基础设施建设，以提升土地储备价值。同时，这对于当地的招商引资工作而言，也有着显著的推进作用。

四是要合理利用废弃矿山等土地，城市废弃矿山占地面积较大而权属争议又几乎不存在，拆迁补偿费用也相对较低，因此矿业城市可着重对这些区域进行调查研究，对这些区域进行收储，再对收储区域的土壤进行治理后，合理建设相关的基础设施，打造公共服务项目，让废弃矿山区域重新发挥出自身的价值，以改善城市景观生态[6]。

3.4加强关于土地储备的立法

就目前来看，国内很多地区的有关部门在开展土地收储工作时，还在沿用以往地方政府出台的地方性规章制度，而这些地方性规章制度面对当前的土地收储工作时，局限性已经较为突出。同时，《土地储备管理办法》的法律层级也相对较低，仅为部门规章制度，且规定的内容较为笼统，对于实际操作能够提供的指导也很有限。为此，有关部门应当结合当前各地区的实际情况，制定更为完善的规范性文件，特别是对土地储备的主体、范围、方式和流程等都要予以明确规定，以实现对各地区土地收储工作中的行为进行约束，从而避免出现土地收储范围盲目扩大化的问题。

3.5严格控制地价

如果地价缺乏管控而持续上涨，则必然会导致该地区的土地收储工作走向极端，造成土地收储范围的盲目扩张问题。为了避免这些问题的出现，各地区应当结合国家有关部门出台的政策法规，对当地的地价进行合理调控，并辅以一系列的处罚手段。只有通过这种方式，才能从根源上解决土地收储范围盲目扩大的问题，实现更加科学合理的土地收储工作。

3.6对土地储备的范围和规模进行合理限定

各地区在土地收储工作中，应当合理限定土地储备的范围和规模。具体来看，首先，土地收储要优先选择利用率低、开发难度大和周边配套设施水平较低的土地，同时对于通过市场调节可以开发利用的土地，要坚持市场化的运作方式;其次，各地区有关部门在进行土地储备的过程中，要参考管理学方面的理论经验，根据当地的经济发展、人口规模、基础设施建设需求及规模、土地价格等多方面的因素进行综合考虑，合理制定土地储备规模，同时还需要确保土地储备规模的债务率不高于60%，避免因偿债能力的不足而造成经济困难;最后，土地储备规模在确定后，不应随意改动，以确保土地储备规模的合理性和稳定性。

结束语：

总的来看，土地储备制度的建立，其本质上是合理的，但在实际落实的过程中，其可能引起的收储范围盲目扩大化的问题却需要着重进行考虑。为此，各地区有关部门在土地收储工作中，应当从宏观角度分析问题，避免受到利益短期的驱使而出现土地储备范围过大的情况。要积极采取措施，优先收储存量土地，确保土地资源得到合理利用，为经济社会的长期稳定发展提供坚实基础。

参考文献

[1]李晶.土地储备工作中存在的问题及对策[J].住宅与房地产，2021（09）：245-246.

[2]洪本荣.做实土地收储工作 做好高质量发展保障[N]. 芜湖日报，2020-12-25（003）.

[3]冯豆.对自治区本级国有土地收储盘活工作的思考——以崇左市为例[J].南方国土资源，2020（12）：66-68.

[4]潘明伟.新形势下国有土地储备模式的探讨[J].国土资源，2019（09）：53-55.

[5]孙冬梅.试论如何做好土地收储工作[J].办公室业务，2018（24）：57.

[6]姜欢欢，李铁钢.城市土地储备调控优化建议[J].国土资源，2018（10）：40-41.