武汉市紫线划定与管控优化研究

袁诺亚 王存颂 YUAN Nuoya,WANG Cunsong

0 引言

当前，随着国家、地方相关政策法规的出台、国土空间规划工作的实践和社会各界观念意识的更新，历史文化遗产保护工作得以不断强化并受到社会更多关注。自1988年第一篇探讨相关主题的文献发布以来，学术界对于如何落实历史文化遗产保护工作的方式方法的研究从未止步，并初步形成一些管理、建设、维护保护等方面的理论成果，但在规划领域，作为落实历史文化遗产保护工作最重要的法定化手段——城市紫线管控体系，仍面临许多需要探索和补充的内容。

在理论研究层面，国内学者大多集中在历史文化遗产保护、文化名城保护与利用等较为宏观的研究层面[1-2]，城市紫线划定还缺乏可参考的详细理论方法[3]；在规划编制方面，各地对于紫线专项规划的体系建构程度和编制进度不一，紫线划定尚无可遵循的统一技术规范；在规划实施和管理过程中，规划、文化、房产等部门多头管理，城市紫线的管控力度呈现出弱于城市其他“四线”的态势[4]；在相关法律法规保障方面，对城市紫线管理办法、文物保护法[5]等国家层面法规的实施细则和深化细化办法也较缺乏。以上问题均未在学术界或规划实践领域形成共识，导致城市紫线管控不力、历史文化遗产被侵蚀的现象发生[6]。本文通过对武汉市紫线专项规划实践的分析，重点从编制技术方法角度提出建议。

1 武汉市紫线专项规划编制情况

1.1 编制历程

回顾当前武汉市城市紫线专项规划的编制历程，按照编制层次和主要内容进行分类，大致可将其划为雏形、确立和优化3个阶段（见表1）。

表1 武汉市紫线规划编制历程Tab.1 Wuhan's purple line planning history

一是雏形阶段（2006—2008年）。为配合《武汉城市总体规划（2006—2020年）》的修编和《武汉市主城区分区规划（2008—2020年）》的编制，在《武汉历史文化名城保护规划（2006—2020年）》的宏观指引下，武汉对部分历史文化风貌街区、文物保护单位和历史建筑进行定位性保护，初步确认了部分历史遗迹的紫线。此阶段的紫线专项规划概念尚未形成，相关工作开展较为被动，紫线划定深度停留在城市总体规划、分区规划层面。

二是确立阶段（2008—2012年）。为了切实加强对文物保护单位和历史建筑的保护，并将其纳入城市控制性详细规划的管理体系，服务于规划、文化、房产等部门的管理，武汉市分期、分片先后开展了4项紫线专项规划的编制工作，包括《武汉市紫线专项规划（主城区）》①成果来自武汉市规划研究院2008年编制的《武汉市紫线专项规划（主城区）》。、《武汉市都市发展区紫线专项规划》②成果来自武汉市规划研究院2009年编制的《武汉市都市发展区紫线专项规划》。、《武汉市历史保护建筑保护范围划定规划》③成果来自武汉市规划研究院2012年编制的《武汉市历史保护建筑保护范围划定规划》。和《武汉市第二次紫线补充划定专项规划》④成果来自武汉市规划研究院2012年编制的《武汉市第二次紫线补充划定专项规划》。。4项规划全面查新了历史遗迹名录公布信息，对其保护、实施、增补等情况进行确认，并依据《城市紫线管理办法》对武汉市都市发展区范围内所有的历史文化风貌街区、文物保护单位、历史建筑、不可移动文物、历史保护建筑的紫线进行了划定。由此，武汉市紫线专项规划的编制体系建构形成，紫线划定覆盖至都市发展区范围，其深度达到控制性详细规划层面，并被纳入武汉市规划管理“一张图”。紫线专项规划正式成为武汉市落实历史文化遗产保护工作的主要法定性依据。

三是优化阶段（2013年至今）。通过《武汉市主城历史文化与风貌街区体系规划》 《武汉市紫线专项规划优化维护》 《武汉市历史文化名城保护规划（2016—2030年）》等，在武汉城市新一轮总规编制背景下，对“一张图”中的紫线进行系统性的校核和优化维护工作。2018年，在《武汉市第五批市级文物保护单位名单》[7]基础上，进一步核定武汉市第五批市级文物保护单位的保护范围与建设控制地带。至此，武汉城市紫线划定技术方法已较为成熟完善，在满足历史文化保护要求和协调兼顾城市功能发展方面，取得长足进展。

1.2 城市紫线专项规划实施评估

武汉市紫线专项规划经历了从无到有的体系建构，针对历年紫线划定情况，武汉开展了对城市紫线专项规划的实施评估工作，评估内容主要由成效评估、技术评估和管理评估3部分组成。

1.2.1 成效评估

按紫线划定对武汉市历史遗迹保护的作用大小展开成效评估。评估认为，紫线划定在国土空间规划一张图中的角色越来越重要，起到了保存历史遗迹物质空间的重要作用，一定程度上有助于文化传承在规划中的落实。同时，在实施效果上也存在着“重主城控制，轻市域协同”的问题，点状单体历史遗迹和线状历史文化风貌街区在保护效果上均好于面状的风貌保护区。其深层原因可能是由于风貌保护区保护面积过大、缺乏实施抓手，逐渐被架空、被淡忘，并未按照规划开展下一步保护实施工作。

1.2.2 技术评估

按紫线划定的时空合理性展开技术评估。首先是在涵盖内容上，武汉市紫线涉及的历史遗迹类型繁多，已纳入紫线划定的类型有7类，拟纳入或者考虑纳入的有4类（见表2）。这使得紫线划定保护力度、面域更广的同时，也存在着内涵重叠、系统庞大、管理交叉等难以推进的问题。其次是紫线划定标准不一致。以《武汉市历史文化名城保护规划》中的历史文化街区为例，2006年划定的历史文化街区和其他5片历史地段都划定了保护范围和建设控制地带，而在2012年《主城历史文化与风貌街区体系规划》中新增的6片传统特色街区均只划定了保护范围，并未划定建设控制地带。此外，不同管理主体对保护范围的划定标准也不同，部分街区对周边环境现状调研的不细致，各类历史遗迹紫线拼合后形成犬牙交错、相互重叠的现象，难以辨别和管理，尤其在历史遗迹分布密集的历史街区矛盾最为突出[8]。规划对城市发展建设的可能性考虑不足，保护范围界限划定过大，保护界限未发挥应有的作用。

表2 武汉市紫线划定（拟）纳入内容Tab.2 Wuhan purple-line delineation (proposed)

1.2.3 管理评估

按紫线划定后在管理中的使用便利程度展开管理评估。首先，在更新及时性方面，城市规划一张图管理平台与现状实际情况脱节。由于武汉处于文物申报和保护工作的推进期，文物保护单位相关名录更新变化频率极高，同一个历史遗迹可能变更类型或提升级别，高频率更新的文物信息和状态无法及时在一张图中得到动态更新。其次，在管理规定方面，管理规定不完善，管控依据不明晰。例如，对于历史保护建筑和工业遗产始终没有出台专门的保护条例，只能参照优秀历史建筑进行保护，历史镇村亦如此（见表3）。此外，对于文物古迹被破坏如何追责、被毁坏如何善后、被灭失如何善终等处置措施一直没有明确的界定。

表3 武汉市主要文物类型的管控依据Tab.3 Basis of control for the main types of heritage in Wuhan

2 武汉市紫线概念界定

2003年建设部颁布的《城市紫线管理办法》[9]提出，城市紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。根据武汉历史遗迹类型多样的实际情况，紫线划定工作首先对武汉市紫线概念进行界定，试图通过规划层级、对象层级和控制界线3个角度对武汉城市紫线给予明确界定。

2.1 规划层级

从规划控制体系的角度分析紫线专项规划与历史文化名城保护规划、历史文化街区保护规划或文物保护专项规划的关系，是厘清城市紫线划定工作的首要问题之一，决定着紫线划定的对象、控制要素及体系等关键问题。历史文化名城保护规划由城市规划主管部门负责组织编制，是历史文化名城总体性规划层次的专项保护规划，而历史文化街区保护规划又是这一专项规划中的重要组成部分。文物保护专项规划则属于文物行政主管部门负责编制的规划。一般情况下，市规划行政主管部门应当将经批准的文物保护单位保护范围、建设控制地带纳入城市总体规划和详细规划。城市紫线是城市控制详细规划中“五线规划”的一部分，属于强制性控制要素。按照总体规划与控制规划的层级关系，城市紫线是城市规划在控制性规划层面划定的关于城市行政区内历史资源保护边界控制要素的总和，是历史文化名城保护规划、文物保护规划等历史保护性规划成果在详细规划中的控制落位（见图1）。

图1 紫线专项规划与历史文化名城保护规划、文物保护规划的关系Fig.1 Relationship of the purple line special plan to the historic and cultural city conservation plan and the heritage conservation plan

2.2 对象层次

《城市紫线管理办法》提出的紫线划定对象仅包括了街区和历史建筑两种类型，与武汉历史遗迹类型多样的实际情况存在差异，因此有必要从对象层级对紫线加以界定。就武汉市情况来看，从保护等级上分析，保护等级高于历史建筑的类型有文物保护单位，保护等级低于历史建筑但仍具有较高保护价值且被相关行政主管部门认可的类型有不可移动文物、历史保护建筑、工业遗产、历史文化名镇名村等；从保存形式上分析，不仅要保护历史建筑形式的历史遗迹，还应保护古遗址、古墓葬、石刻等，文物保护单位、工业遗产、历史文化名镇名村的保存形式更为丰富全面。

从最大化保护有价值历史遗迹的原则出发，城市紫线划定对象应包括所有等级、类型、形式的历史遗迹。武汉市紫线应该是区级以上人民政府及相关主管部门认定或公布保护的历史地段及历史遗迹保护范围界限的总和。具体对象层次主要有：历史文化风貌街区（武汉市人民政府公布）、文物保护单位（国家、省、市、区级人民政府公布）、历史建筑（武汉市人民政府公布）、不可移动文物（依据文物普查结果，武汉市文化部门备案）、历史保护建筑（武汉市房产部门备案）、工业遗产（武汉市人民政府公布）、历史文化名镇名村（武汉市人民政府公布）7类。

2.3 控制界线

《城市紫线管理办法》提出紫线控制界线仅指保护范围界线，对于这种相对简单的控制界线，武汉市作了适当扩充。武汉市紫线控制界线包括本体、保护范围、建设控制地带3个圈层（见表4），保护范围内不得进行新建、扩建活动，建设控制地带新建建筑物、构筑物，应当符合保护规划确定的建设控制要求。其划定规则为：按照保护等级由高到低，历史文化风貌街区、文物保护单位、不可移动文物、历史文化名镇名村划定3个圈层控制线，历史建筑、工业遗产、历史保护建筑划定前两个圈层控制线，其中历史文化风貌街区外的工业遗产、历史保护建筑保护范围为虚线预控制⑤虚线预控制，指的是历史文化风貌街区外的工业遗产、历史保护建筑控制线参照其他历史遗迹的紫线划定，但尚没有正式纳入城市紫线，不具备相应的法律效力。。

表4 武汉市紫线划定对象及控制界线一览表Tab.4 Wuhan purple line delineation object and control boundary list

满足以上规则的同时，为规避历史遗迹分布密集地区紫线交错重叠、难以辨别的问题，还应按照单体历史遗迹分布于历史文化风貌街区内外的不同情况，区分划定控制界线。历史文化风貌街区内，除文物保护单位外（由于其保护等级最高），其他类型历史遗迹均只划定本体线，历史文化风貌街区划定的控制界线即作为其内部单体历史遗迹的控制界线；历史文化风貌街区外，按照上条原则划定。

3 城市紫线划定与管控体系

3.1 “片区+单体”的总体控制体系

按照现状历史遗迹“总体分散、局部集中”的分布特征，武汉尝试建立与此相对应的，具有管理针对性、操作性的“片区+单体”相结合的紫线管控体系（见图2），主要由划定、管控、管理3部分组成。

图2 “片区+单体”相结合的紫线管控体系Fig.2 Wuhan purple line control system

首先在划定方面，控制体系需要明确紫线划定的基本原则及具体方法，确保划定标准的一致性，并根据武汉历史遗迹分布现状，将紫线划分为片区型和单体型历史遗迹。其次在紫线管控上，管控要进一步精细化、全面化。片区型紫线管控体系适用于单体历史遗迹集中的区域，是紫线管控的重点区域，宜采用整体保护思维进行全面管控，主要从用地、周边环境、建筑空间、交通系统4个方面展开控制指标构建。对于单体型历史遗迹的管控重点更加突出独立建筑个体的保护，按照本体、保护范围、建设控制地带3个层级展开：在本体建筑的管控上，突出本体建筑基本信息、保护等级、建筑数据、历史沿革、文化价值等信息管理工作。此外，保护范围和建设控制地带主要从用地、环境、建筑3个方面明确禁止建设内容和引导性建设意向。最后在管理方式上，规划将紫线及其控制要素纳入武汉市规划管理一张图中，实现信息化管理，建立动态维护机制，并作为后期城市建设开发的重要规划要素。

3.2 紫线划定方法

3.2.1 紫线划定原则

一是优先划定原则。按照控制线划定目的分类，紫线、蓝线、绿线可称为保护型控制线，红线、黄线为发展型控制线，保护型控制线的控制效力应高于发展型控制线。基于此，武汉紫线划定工作首先确定了紫线划定的优先原则。二是整体性原则。紫线划定不仅局限于历史遗迹本体，还应有周边区域和整体环境的外延性概念，真实、完整地反映历史遗迹的历史文化信息[10]，包括环境风貌等物质空间要素和相关非物质文化要素。三是特色化原则。要根据历史遗迹的等级、类型、特征的不同及其周边情况的差异，因地制宜地划定紫线本体线及外围控制线，尽可能反映出历史遗迹的自身特征。四是保持可操作性原则。紫线划定应结合自然地形地物、人工场地等边界划定，同时还应充分考虑用地权属、行政区划等相关管理界线的情况；在紫线范围大小方面，应在充分掌握周边历史文化和城市发展建设现状情况的基础上合理划定，比如位于城市中心区和建设密集区的紫线范围可适当缩小，位于远郊区或生态控制区的紫线范围可适当扩大。

3.2.2 单体型历史遗迹

单体型历史遗迹划分法主要指文物保护单位、历史建筑、不可移动文物、历史保护建筑、工业遗产等对象的划定方法。具体可以分为以下5种情况。

（1）结合城市“四线”（道路红线、黄线、蓝线、绿线）的划定方法。按照紫线优先原则，历史遗迹与绿线或与蓝线相关时，结合绿线、蓝线保护边线划定紫线；规划中、尚未实施建设的红线、黄线无条件退让紫线，根据紫线划定方案调整红线、黄线走向、线形；涉及已经建成并使用的发展型控制线时，进行协调处理，尽量使用相关工程技术手段使红线、黄线避让紫线。如图3a所示，在确保安全的情况下，靠近道路的那一侧，保护范围能划定至道路红线的，则划定至道路红线；若道路红线切割历史遗迹，或道路红线与历史遗迹距离过近，不足以保证历史遗迹本体的安全，则划定至现状道路边线；若道路边线紧邻历史遗迹，亦不足以保证本体安全，则划定至本体外侧至少1 m。如图3b所示，将建设控制地带线结合城市绿线划定，使得划定后的建设控制地带与城市绿线无缝衔接，既可以保护历史遗迹，又可以便于历史遗迹与进入公园游憩的市民产生互动，还便于协调管理。

图3 结合城市“四线”（道路红线）的划定方法示意案例Fig.3 Method of delineation in relation to the city's 'four lines'

（2）位于历史遗迹分布密集区的联体划定方法。联体划定方法主要适用于历史文化风貌街区以内的历史遗迹，从其级别、时序、尺度3个方面来考虑。在级别方面，主要考虑文保单位之间的紫线控制界线联体划定，暂不考虑与其他各级各类历史遗迹之间的联体划定；在时序方面，将本次划定对象的紫线与以往历年划定的紫线统一整合、优化；在尺度方面，紫线相交或相切时、紫线相离但历史遗迹本体处于同一街坊且相距不超过200 m时、紫线相离但历史遗迹之间有密切联系的历史信息时，应进行联体划定。以武汉的戢岗墓群和问津书院为例（见图4），当历史遗迹之间有密切联系的历史关系时，如有属于同一建筑师作品、同一单位所有、同时建造具备同种功能等情况，则进行联体划定。历史遗迹之间无大型建、构筑物遮挡，仅有道路、水体、绿地、空地等，保护范围和建控地带一并实行联体划定；若不满足上述条件，将建控地带实行联体划定。

图4 联合划定方法示意案例Fig.4 Illustrative cases of joint delineation methodologies

（3）位于标志性节点地段、有视线控制要求的划定方法。剧院等标志性建筑及大门、牌坊、桥体等位于标志性地段的构筑物，结合游览观赏视线视角、空间通廊等划定紫线。当历史遗迹处于标志性节点地段，具有游览观赏需求和视线控制要求时，结合观赏视线、空间通廊、周边地物等进行划定，为未来地标性建筑物留出必要的视线通廊和设计空间。以武重老厂门旧址（见图5）为例，武重老厂门作为武昌区的重要文化景观节点，且位于城市主要临街界面，为保证文物风貌的完整性展示，协调周边建筑风貌和临街面视线不受遮挡，划定了原保护范围和建设控制地带。

图5 结合地标节点、视线通廊的划定方法示意案例（武重老厂门）Fig.5 Method of delineation combining landmark nodes and view corridors

（4）与周边环境要素相关的划定方法。结合历史遗迹周边的构筑物、古树名木、绿地、广场等构成历史环境风貌的要素进行整体划定，边界划定至场地边沿、围墙等；结合历史遗迹周边的山体、水体等自然地形地貌进行划定，边界划定至等高线、山脊线、驳岸线等。如图6a所示，武汉的黄兴拜将台遗址是结合其附近绿线范围划定保护范围或建设控制地带；图6b则是东湖毛泽东故居结合湖泊等水体的范围线划定保护范围或建设控制地带。

图6 与周边环境要素相关的划定方法示意案例Fig.6 Delineation methods in relation to environmental elements

（5）古遗址及地下埋藏型遗存的划定方法。以相关权威机构出具的考古报告勘定范围为准，结合现状岗地、台地、坡脚线等地形地貌边界划定。

3.2.3 片区型历史遗迹

片区型历史遗迹划分法主要是针对历史文化风貌街区、历史文化名镇名村等面域较大的对象，具体划定要点主要有以下5点。

（1）紫线范围内需囊括较完整的历史风貌，构成历史风貌的历史建筑和环境要素基本上是历史存留的原物；

（2）保护范围用地面积不小于1 hm²；

（3）保护范围内文物保护单位、历史建筑、不可移动文物、历史保护建筑、工业遗产及其他有价值的传统风貌建筑的总用地面积宜达到保护范围内建筑总用地面积的60%以上；

（4）紫线边界应充分结合现状用地边界、权属边界，街道、广场、河流等处视线所及范围内的建筑物用地边界或外观界面，构成历史风貌的自然景观边界等情况进行划定；

（5）协调与城市其他控制“四线”的划定关系，具体方法按单体型历史遗迹的划分内容执行。

3.3 紫线管控要素

3.3.1 单体型历史遗迹

单体型历史遗迹的管控重点在于建筑的个体保护，其中在本体建筑范围内，其管控内容主要有本体建筑基本信息、保护等级、建筑数据、历史沿革、文化价值、现状照片影像资料等信息；保护范围管控内容主要包括范围线边界（坐标、四至范围）、文化特征描述（性质、价值）、环境要素（内部街巷、场地）；建设控制地带主要从环境风貌、建筑风貌两个方面明确禁止建设内容和引导性建设意向，环境风貌主要考虑周边街区历史空间肌理及整体环境的协调感，建筑风貌包括建筑高度、体量、性质、色彩及形式等方面的要求。

3.3.2 片区型历史遗迹

片区型紫线管控是紫线管控体系中的重点区域，其适用范围是单体历史遗迹分布较为集中、历史文化特色较为鲜明的区域，宜采用整体保护的方法进行区域性控制（见图7）。在用地控制方面，主要通过锁定容积率、用地性质、建筑密度3个指标来实现；通过建筑风格、高度、间距、色彩、形式等控制片区内及周边的建筑空间要素；合理规划车行、慢行、静态交通3种交通方式实现片区交通控制，以避免交通系统对片区的切割和破坏；通过绿地率、古树名木布局、滨水驳岸控制、景观视线通廊控制周边环境的建设活动。

图7 单体型历史遗迹的控制图则示意Fig.7 Control map rules for monolithic historic sites

图8 片区型历史遗迹保护规划的核心图纸成果Fig.8 Core control map rules for area-based historic sites

4 结语

紫线专项规划是保留城乡文化遗产的重要管理工作，城市紫线一直是城市“五线”中最容易被忽视的一根线，尤其是在很多中小城市，城市紫线的管理、划定尚未形成规划共识。近十几年来，武汉市城市建设发展加速，现代化建设空间不断挤压传统历史遗存空间，给城市文化保护工作带来巨大挑战。武汉市紫线专项规划在编制过程中提出“片区+单体”相结合的控制体系，以期在紫线规划中找到刚性与弹性、可操作性与保护性之间的平衡点，为其他城市紫线专项规划工作提供参考。

当前，中国新一轮国土空间规划体系逐渐成型，对于紫线、绿线等城市控制线，需要重新定位其在国土空间规划中的取舍和层级问题。国土空间规划控制线体系既要有一盘棋的底线思维，也要突出地域特色；既要强调统一性，也要体现多样性；既要掌控管控措施的弹性，也要坚持管控要素的刚性。像城市紫线这类国家出台过相关城市控制线管理办法的控制线也应当继续严格管控。一般而言，城市绿线、黄线等城市建设活动控制线集中分布在“三区”中的城镇空间内，从属于“三线”中的城镇开发边界内。但是，紫线这类保护性控制线在市域范围内均有分布，在空间上与“三区三线”存在叠加交叉现象。紫线与三线在规划体系上是平行关系还是上下层级关系，有待进一步讨论。但有一点可以肯定，随着当前国土空间规划体系的逐步建立，城市建设活动对生态、文化遗产、社会效益的影响日益受到重点关注。生态文明建设时期，城市紫线与生态底线同样重要，可以毫不夸张地说，它就是城市文化保护工作的“文化底线”。框定城市紫线的划定标准、成果形式、管理方式，将会在未来国土空间规划体系下的城市建设空间中扮演更加重要的角色，并会持续引起各界的广泛关注和重视。