智能时代的在线教育治理：内涵、困境与突破

王娟　郑浩　李巍　邹轶韬

[摘   要] 智能时代，在线教育市场和行业急速发展，但也暴露出备案审查机制不健全、师资供给不平衡、教育收费不透明、市场监管难度大等弊端。如何对在线教育进行有效治理，是时代赋予我们的重要命题。在线教育治理需要构建行业、政府、学校和社会的新型关系，发挥在线教育治理主体的作用;需要从一套行业标准、四种技术支持、一体化运维平台、三大内容领域、多主体协同共治等方面构建在线教育治理框架。为此，研究从顶层设计（整体布局，系统规划）、多元共治（内外联动，精准治理）、技术赋能（数据驱动，安全保障）、平台建设（搭建平台，优化体验）、服务引领（健全机制，监督协调）等层面提出了切实推进和实现在线教育治理现代化的实践路径。

[关键词] 在线教育治理; 困境; 框架; 实践路径

[中图分类号] G434            [文献标志码] A

[作者简介] 王娟（1979—），女，江苏泗洪人。教授，博士，主要从事开放课程、在线教育治理、混合式教学的研究。E-mail：wjuan8@163.com。

一、引   言

目前，运用互联网、人工智能等现代信息技术进行教与学互动的在线教育逐渐成为一种新型教育方式。疫情以来，“停课不停教、停课不停学”使在线教育获得了前所未有的关注。但随着在线教育发展的推进，其行业结构、服务模式、构成要素、教学产品都发生了巨大变化，涌现出政策文件较为分散、教育产品质量参差不齐、课程内容缺少监管、运营规范性缺失等问题，阻碍了在线教育的健康发展，在线教育市场亟须有效治理。

在线教育治理是政府、学校、社会、行业所面临的全新课题。国务院《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》指出：“大力推进教育信息化，着力构建基于信息技术的新型教育教学模式、教育服务供给方式以及教育治理新模式。[1]”2019年7月，教育部等6部门联合发布《关于规范校外线上培训的实施意见》，提出“2020年12月底前基本建立全国统一、部门协同、上下联动的监管体系”[2]。2019年10月，教育部等11部门联合印发指导意见，明确从扩大优质资源供给等方面，促进在线教育健康发展[3]。因此，如何提高在线教育服务的质量，促进其健康、规范、有序发展，逐渐成为当下研究的热点问题。本研究通过分析在线教育治理的内涵、内容与现实困境，结合教育治理现代化的战略目标，提出在线教育治理的解决方案。

二、在线教育治理的内涵

（一）在线教育

“在线教育”以网络为介质，亦称“互联网教育”或“网络教育”。目前，在线教育可借助可穿戴设备、大数据等技术，实现教育的个性化和定制化。国外关于在线教育内涵的探讨多集中在教育本质、教育形式、教育方法和教育媒介四个层面。我国的在线教育指的是广义上的教育，包括教师、教学平台、教学内容、学习者等基本要素，涉及教育部认可的体制内的教育，以及体制外市场上存在的各类培训和辅导等。

在线教育市场包括在线学前教育、在线K12教育、在线语言教育、在线职业教育、在线高等教育以及综合教育平台市场等。目前，在线K12领域关注度较高的是题库类、教育工具类等APP;高等教育中Coursera、中国大学MOOC等占据领先地位。2018年以来，新东方、好未来不断增加在线教育的投入，腾讯、网易等互联网企业也开始大规模推出在线教育平台。在线教育市场空前活跃，助推了线上教育的蓬勃发展。

（二）在线教育治理

教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突和利益竞争各方进行调解的一种过程[4]。在线教育治理，是国家教育治理体系与治理能力现代化建设的重要内容，是政府、行业、社会、学校等主体，通过一定的制度安排进行互动合作，共同管理在线教育公共事务的过程[5]。在线教育治理需要考量各主体的需求、行动及思维方式，通过综合运用行政管理、法律规范、社会监督等方式，推动良性的在线教育生态构建与主体权利义务平衡，其治理主体、对象和内容如下。

1. 治理主体

在线教育治理是各主体平等、主动地参与处理在线教育事务的集中体现，强调各主体的多元协同共治，其主体主要涉及政府、行业、学校和社会。其中，政府发挥着“元治理”的作用，承担着政策制定、制度设计、远景设想等职责[6]。行业包括机构、协会、企业等，它们是在线教育服务的提供者。学校是最重要的治理主体之一，是各种关系的聚汇点。教师、学生、家长是在线教育的消费者、利益相关者，在一定程度上影响着在线教育的发展方向、政策颁布和重大改革等事项。

2. 治理对象

在线教育治理的对象主要涉及在线教育教师、在线课程管理者、在线教育服务平台、在线教育服务使用者以及在线教育行业组织。其中，在线教师是以直播、录播等方式在互联网平台从事教育的工作者;在线课程管理者是制作、复制、发布在线教育课程资源的个人或组织;在线教育服务平台是以网站、电脑程序、互联网移动应用等方式提供在线教育内容传播服务;在线教育服务使用者是获取在线教育服务的组织或个人;在线教育行业组织包括线下教育培训机构的线上延伸，以及行业结构的规范、服务模式的调整、教学产品的优化等。

3. 治理内容

（1）机构资质的认定

由于在线教育的虚拟特征，规范在线教育产品和教育服务的难度较大。2018年3月，教育部印发《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》，重点治理培训机构安全隐患、证照不全等问题。[7]为此，应建立在线教育行业准入标准和注册备案制度，设立在线教育服务市场准入机制，在线教育机构及互联网教育产品应获得政府颁发的运营执照，严格按照法律法规、技术规范等要求开展在线教育服务;同时，对提供在线教育服务的机构、平台与企业进行资质审核，对不满足資质的服务与产品及时查处与取缔。

（2）师资质量的保障

目前，部分在线教育平台由于教师资质审查或信息公示的机制缺失，师资质量良莠不齐。2018年9月，教育部发布《关于切实做好校外培训机构专项治理整改工作的通知》，要求培训机构的授课教师必须具有教师资格证[8]。2019年7月，教育部《关于规范校外线上培训的实施意见》指出要重点做好教师培训行为的监管工作[2]。2020年8月，央视专题报道在线教育乱象，点名批评多家在线机构的师资质量差等问题。因此，监管部门、线上培训机构、互联网教育平台等应携手制定在线教师标准，健全师资准入机制，定期对授课教师进行标准化和体系化的培训，规范在线教师的评估机制。

（3）课程内容的把关

目前，部分在线教育平台监管薄弱，授课内容不佳，存在不符合国家主流意识形态和社会公序良俗的问题，尤其是国外教育资源的引进，我国法律上没有明确跨境服务平台的内容审查义务，对于境外教师提供在线教育服务也缺乏相应规定。此外，部分平台对低俗、暴力、恐怖等有害信息缺乏必要的过滤，部分平台超纲教学。根据工信部《移动智能终端应用软件预置和分发管理暂行规定》，明确规定互联网信息服务提供者不得提供或传播含有不健康内容的移动智能终端应用软件[9]。为此，2020年12月，教育部网站发布《关于进一步规范中小学在线教育市场的提案》，指出要规范校外线上培训机构，保障在线教育内容。因此，应探索“互联网+监管”机制，提升在线教育监管透明度[10]。

（4）信息安全的检查

在线教育治理应建立互联网教育应用的数据安全监管机制，落实信息安全主体责任，严厉打击过度采集用户信息、窃取与出卖用户个人隐私等违法行为。例如，对浙江省242款教育类平台（APP）开展网络安全保护检查，发现普遍存在违规采集数据、用户通话记录、通讯录及位置等敏感信息。2020年7月，中央网信办启动专项行动，重点整治学习教育类网站平台的生态问题;中国信息协会教育分会发布《中小学在线教学质量评价标准（试行）》，要求教师应提前屏蔽网络不良信息。此外，学习者的信息、教育数据等一旦泄露或违法商用，会对人身安全和成长产生极大危害[11]。因此，平台运营者应严格遵守《网络安全法》《APP违法违规收集使用个人信息行为认定办法》等法律政策要求，做好系统定级、备案和安全防护。

（5）经营的规范性监督

目前，部分在线教育机构和平台存在收费高昂、虚假宣传、任意停课、退款难等乱象，这严重侵害了在线教育用户的合法权益，造成了用户与平台的互不信任。为此，面对市场上良莠不齐的教育服务，政府应主导建立在线教育收费公示制度，对在线教育违规违法收费行为进行严厉打击，维护市场的稳定与和谐;教育培训机构应规范化经营，建立完善的自查自纠机制。例如，一起教育科技联合极课大数据等多家企业发布《学习类APP进校服务的行业自律倡议》，这也是在线教育行业规范性经营的体现。

（6）用户行为的监督

在线教育用户主要包括学生、家长和教师三类，每类用户的需求各不相同。目前在线教育平台都拥有社交功能，在用户进行学习交流分享时，会存在滥发与学习内容无关信息以及不良信息和商业广告等问题，致使在线教育平台没有发挥其应有的作用。因此，政府应引导在线教育平台的用户账号与个人学信档案等挂钩，监管用户在线学习的社交行为，对用户的不良行为进行警告和处罚，并记入档案。例如，猿辅导、学而思设置了演练专区等服务内容，可以有效地对用戶行为进行监督。

三、在线教育治理的困境

目前，在线教育产业和行业发展迅猛，但也带来了诸多乱象，其深层次原因在于监管困难。2018年11月，《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》，重点提出对在线培训机构要强化监管，形成准入机制[12]。2018年12月，《关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》，明确提出加强对APP的监管[13]。2019年8月，教育部等8部门印发《关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》[14]。2021年3月，国家发展改革委等28个部门联合印发《加快培育新型消费实施方案》，要求有序发展在线教育[15]。这些政策文件在一定程度上规范了在线教育治理的方向，但对在线教育的市场准入、师资管理、内容监管等方面的文件仍较为分散，行业存在大量灰色甚至空白地带，阻碍了在线教育的可持续发展。

（一）备案审查机制不健全，政策推进效果有限

备案审查机制是对政府规章与规范性文件通过备案与审查等手段维护政策规范性的运行流程。目前，与庞大的在线教育市场规模相对应的是我国线上培训机构备案审查机制不健全，在行业内没有统一的准入标准以及现有规范标准不清。尽管国家先后出台了规范在线教育治理的相应政策，但各级教育主管部门与学校、机构对于政策的解读不一致，导致对在线教育内容资源的审核与监管无法及时跟进，一些没有合法资质的线上培训机构游离于监管之外，增大了治理难度，政府在治理过程中易陷入找不到政策改进方向的困境。

（二）师资供给不平衡，课程质量亟待提升

师资质量直接影响在线教育的授课质量、学员的学习体验和最终的学习效果。目前，互联网教师资格认证、质量认证制度尚未建立，行业缺乏统一的在线教师认证、管理、评价、公示标准，师资队伍良莠不齐，部分教师没有教师资格证或涉嫌伪造师资证书，教学能力差、违规行教，而师资供给失衡会导致优质在线课程资源供给链断裂，影响用户权益。课程品质是优化在线教育服务供给的关键所在，目前部分平台课程质量低下，严重影响未成年人的身心健康;部分机构为了盈利，向学生提供不符合其认知发展水平的超前内容，增加了学生的学业负担。因此，应把师资培养和课程质量作为在线教学评判效果好坏的重要指标。

（三）在线教育收费不透明，消费者维权困难

目前，由于在线教育行业收费标准及退费流程没有统一标准，提前收费、诱导式收费、欺骗式收费等乱象频出。虽然国家严禁以疫情防控开展线上教学的名义擅自设立收费项目，但在线教育机构的收费、退费仍成为投诉热点。中国质量万里行消费投诉平台数据显示，教育培训类投诉集中在虚假承诺、协议条款不清晰、诱导消费者办理贷款且退款难。因此，如何规范线上机构收费行为，保护消费者正当权益是在线教育治理急需解决的现实难题。此外，线上教育收费可能带来新的“教育鸿沟”，如何平衡在线教育行业资本盈利需求与教育公平之间的矛盾，也是决策者所要面临的重要挑战。

（四）市场监管难度较大，制约行业规范化发展

目前，部分没有合法资质的线上培训机构游离于监管之外，使得在线教育领域的投诉、维权等问题日益凸显，严重影响了在线教育服务供给的质量。监管是保障在线教育治理有效推进的有力举措。一方面，课程品质是优化在线教育服务供给的关键所在，而目前教师教学资质查验和超纲教学认定已成为在线教育监管难题;另一方面，资本的盲目投入使在线教育产业迅速扩张，大量行业人员与资金储备使监管难度急剧增加，而我国在线教育治理政策中对相关产业违规行为的制约与处罚措施不明确，监管缺乏有效的制度保障。因此，监管要压实平台的责任，对课程设置、师资质量、广告宣传、退费办法等方面进行约定，加强行业自律，推出线上教育黑白名单制度，全面净化网络环境。

（五）知识产权保护意识匮乏，阻碍产业转型升级

知识产权是维持在线教育课程原创性与创新性的重要保障，是在线教育可持续发展的制度基础。由于相关法律法规的不健全，部分群众知识产权保护意识淡薄，以及盗版在线教育资源的传播，原创者的合法权益受到侵害，影响了在线教育行业的生态环境。同时，人们对知识产权的漠视降低了线上教育工作者创新创造的激情，不利于行业内优质资源的产出，阻碍了在线教育产业的转型升级。目前，在线教育领域存在服务名称、网站设计、宣传语等商标标识被仿冒的问题，因此相关部门应做好商标布局、注册、著作权权属证据的收集，采取加水印、打LOGO等手段保护著作权，强化消费者知识产权保护意识，打造良好的产业生态。

（六）部门之间信息流通受限，审批效率有待提升

在线教育要取得符合国家规定的办学资质证明需要进行系列材料的审批，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》明确指出，要规范校外线上培训机构备案材料，如电信业务经营许可等相关证照信息、资金管理、保障条件和服务承诺等信息，个人信息保护制度、网络安全管理、安全保护措施等[16]。而审批过程涉及教育行政部门、电信网络部门、广电主管部门、人力资源社会保障部门等多个部门，然而当前的政策对各部门的权责没有明确规定，各部门间存在信息阻塞、相互推诿的现象，信息的多部门分布导致治理效率低下，因此如何保持各部门之间的信息畅通是在线教育治理面临的一大难题。

四、智能时代在线教育治理框架构建

在线教育治理需要协调各主体的利益，并对在线教育行业进行全方位、多维度的智能化、精准化、常态化治理。为此，研究从行业规范、技术支持、运维平台、内容领域、监管服务等方面构建了智能时代在线教育治理框架，如图1所示。

（一）一套标准：建立统一的行业规范

目前，《关于规范校外线上培训的实施意见》《关于促进在线教育健康发展的指导意见》《教育移动互联网应用程序备案管理办法》等文件相继发布，但在线教育行业、市场仍缺乏清晰统一的准入门槛，迫切需要制定统一的标准规范，推動行业自律，改善行业生态。在线教育标准体系主要包括在线教育资源标准、在线教育服务标准、在线教育机构标准以及在线教育从业人员标准。通过遵循规范统一的在线教育行业标准体系，将加速在线教育行业的优胜劣汰，推动在线教育服务的供给侧改革，扩大优质资源供给，促进在线教育高质量发展。

（二）四种技术：提供高效精准的智能支持

可以借助大数据、人工智能等新技术，对在线教育服务机构提交的信息进行智能识别、校对，将国内的在线教育服务产业进行数据整合，真正做到智能化治理。人工智能等技术和智能移动终端等设备的使用使信息和数据的采集更广泛、快速、高效;大数据分析技术可以发现海量数据之间的内在联系，并根据管理与决策要求将数据转化为信息，以多样化的直观方式呈现给不同治理主体，激发其活力，把社会提供教育资源和参与教育治理的积极性调动起来，使在线教育治理更合理、更高效、更精准。

（三）一条途径：搭建数据驱动的一体化运维平台

数据驱动教育治理现代化，其核心是实现对数据的提取挖掘和集成整合[17]。目前，各地区对在线教育治理的理解存在差异，在线教育产品和机构存在问题严重，不利于在线教育治理水平的提升，影响到国家管理体制改革的整体进展。实现在线教育治理现代化，需要借助现代信息技术，建设一个基于在线教育市场特点和多层次需求的多要素、多维度、全时域、多功能的数据驱动平台，充分利用和挖掘数据价值，推进数据的互联互通和共建共享;运用先进的数据治理理念，了解社会真实的在线教育治理深层次需求，提供多维度、跨部门、全流程的数据，推动在线教育治理走向数据化、科学化，为政府决策提供强力支持。

（四）三大内容：明确在线教育治理的领域范围

在线教育治理涉及宏观、中观与微观等方面。宏观主要指国家层面。一方面，政府要发挥主导作用，统筹协调全国网络信息内容生态治理和监督管理工作，为在线教育发展指引方向;另一方面，建立健全制度体系，建立在线教育治理的法律法规，构建和完善各治理主体的行为法制规范。中观主要指省域层面的网络信息内容生态治理，建立省域在线教育治理体系与标准。微观主要是指城镇层面，负责统筹协调本区域内网络信息内容生态治理和相关监督管理工作。目前，城镇层面的在线教育治理已引起国家广泛关注，但城镇层面应建立城镇联审联管机制，构建在线教育读物点，使在线教育治理真正落到实处。

（五）多元主体：形成协同共治的监管服务格局

构建在线教育治理框架，是形成对政府、企业、学校以及社会等治理主体行为的约束和规范，实现在线教育的共治与善治。教育服务本身的特性决定了政府的角色是政策制定、规划以及监督、评估的提供者。为此，要科学发挥政府的职能，理清政府与市场之间的关系，有序推动在线教育治理;同时，要加强行业内各企业内部治理合力，提升企业在线教育治理能力;学校治理要广泛吸纳师生参与，提升学校的在线教育治理能力与效率;要整合社会力量，提升在线教育治理的市场活力。因此，发挥各治理主体的功能，构筑良性互动、有序发展、多元共治的在线教育治理框架，实现治理模式的多元化、扁平化，改善行业生态。

五、智能时代在线教育治理的实践路径

推进在线教育治理是一项系统工程，既要加强战略谋划和宏观设计，也要把握工作的着力点[18]。为此，研究从顶层设计、多元共治、技术赋能、平台建设、服务引领五方面提出了智能时代在线教育治理的实践路径，如图2所示。

（一）顶层设计：整体布局，系统规划

在线教育治理需要国家层面的系统设计、层层推进。一是加强总体规划，将在线教育服务开发、传播、管理、维权等纳入发展规划，明确在线教育治理重点，统筹学校、校外培训机构、互联网企业、在线教师、消费者的利益分配，厘清政府、市场、社会之间的关系。二是出台在线教育治理相关法律法规和政策文件，明确在线教育机构的准入标准、质量标准、处罚标准和退出机制。三是成立国家在线教育治理委员会或领导小组，加强在线教育市场监管，加强跨部门协调联动，对在线教育机构资质、课程培训材料及在线教育师资进行定期备案审查，在资源开发与开放、市场监管等方面压实政府主体责任。

（二）多元共治：内外联动，精准治理

推进在线教育治理，要协调好各级政府之间，政府内部各行政部门之间，各级各类学校之间，各学校内部之间，各在线教育机构之间，相关社会民众、社会团体与社会媒体之间的关系。通过加强行业社会组织建设提升各类主体参与共治的积极性，实现协同治理[19]。此外，针对各类学校、教育机构等要做到精准治理，各类平台必须切实承担信息内容管理主体责任，学校应严格把关合作平台。同时，在治理过程中应结合地区差异，设置专门管理机构，做到专项治理，严格遵守《网络安全法》《未成年人保护法》《网络信息内容生态治理规定》等法律法规，建立网络信息内容生态治理机制，强化社会对在线教育市场的监督作用。

（三）技术赋能：数据驱动，安全保护

大数据为教育治理服务的精准化提供了可能[20]。在线教育治理需要健全规范数据流通共享和数据权利义务的相关法律法规，强化数据安全治理，确立数据安全防护能力标准，实现数据安全风险总体可控。目前，隐私保护制度缺失导致的教育数据泄漏正在成为在线教育数据治理面临的主要问题[21]，因此，应提供安全监控功能对系统操作进行跟踪并及时预警，并针对恶意攻击、异地登录等安全隐患采取措施，以保障用户的数据安全。对于企业，要建立标准化、覆盖数据全生命周期的数据安全管理机制;对于行业组织，应建立行业自律规范，不断优化数据的行业安全标准体系，开展行业数据安全治理水平评估。此外，积极宣传数据安全法律法规，提升公众数据安全意识，为在线教育的数据安全治理营造良好环境。

（四）平台建设：搭建平台，优化体验

利用现代科技提高治理能力是治理体系现代化的重要特征。在线教育治理需要搭建“大数据+AI”一体化的线上综合服务平台，把业务应用、云服务、大数据智能监管等平台融合，以实现资源共建共享，业务数据互联互通。通过建立在线教育产品投诉清单、服务智能监督、跟踪评估治理成效等手段落实在线教育治理措施;同时，结合区块链技术构建个人学习信用库，打造共建共享、高效安全的教育资源库，加强对知识产权及其利益相关者的保护，实现在线教育信息数据的治理。而治理效率的提高，将倒逼在线教育市场供给侧改革，助推优质在线教育资源的形成，促进在线教育治理向过程化、常态化、智能化方向发展。

（五）服务引领：健全机制，监督协调

需要完善在线教育服务的备案审查机制，重点对线上培训机构、内容及人员进行备案;为有效解决在线教育市场收费乱象，急需构建在线教育收费管理机制;需要建立在线教育课程实时监督机制、质量监督机制，保障在线教学质量;需要建立数据安全保障机制，对在线教育数据进行采集与智能分析;需要完善在线教育服务认证评价机制，建立公平透明的在线教育第三方质量认证和评价制度，对课程品质进行全方位评估;需要建立健全学校管理和教育评价监管机制，加强在线教育的生态管理;应建立网络信息内容生态治理机制，健全用户注册、账号管理、信息发布审核等信息处置制度，促进在线教育的良性和规范化发展。

六、结   语

教育治理现代化的本质是教育治理体系和教育治理能力的现代化[22]。智能时代，将在线教育治理看作是政府、市场、社会等动态作用的生态系统，从法律法规、数据标准、行业规范、运维平台等层面对在线教育进行有效治理，推动形成政府引导、机构自治、行业自律、社会监督的在线教育多元治理格局，逐步推进国家教育治理体系和治理能力现代化。

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