生态环境损害赔偿法律制度研究

于惠冰 宋春雪

关键词：生态环境损害;生态环境损害赔偿制度;磋商

中图分类号：D922.6文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）05 — 0086 — 03

一、生态环境损害赔偿概述

（一）生态环境损害的概念

人类理性地进行分析与思考的前提基础是明确分析对象的内涵〔1〕，对于生态损害赔偿的制度的研究必须从其概念入手才能更好的把握问题研究方向。其实对于生态损害赔偿的定义，英美法系国家将其直接定义为对于环境的侵害和污染，而。日本法学界则是将其定义为公害。在我国立法上并没有统一定论，但是因为“生态环境损害”与其他法学界的概念相比存在特殊性，其本身受多种环境要素的影像，在理论界中有诸多学者对此发表观点，当然，这其中也不乏有争议的理解。产生争议的主要原因在于传统环境侵权与当前时期生态环境侵权之间存在的差异性。传统的环境侵权损害仅仅涉及到环境作为媒介导致公民人身财产权益及相关权益受损的情形，而并不讨探讨关于生态损害的相关问题。而在生态意义上的环境损害。则是指环境本身的自净能力已经无法应对其所承受的生态损害，这里所指的生态环境才是环境损害的对象。而生态环境损害属于是当前社会时期所面临的损害形态，其与传统意义上的环境侵权损害存在差异，所以我们在定义时也应当结合新视角来分析其概念。综上，可以尝试着将生态环境损害定义为：因人类的生产、生活活动导致生态环境的组成要素，或者其各要素之间相互作用所构成的循环性整体可能或已经发生多样态的退化。

（二）生态环境损害赔偿的特点

其一，生态环境损害产生具有复杂性。

生态环境中各要素存在着紧密的关联性。生态环境损害并不仅仅因某一单一要素的改变而产生，通常是因为存在多要素的共同作用而产生的，此外损害的各个环节也相对存在复杂性，通常可以表现为污染源产生污染物，致使污染物经过排放进入到公共的环境要素当中造成生态环境损害。

其二，生态环境损害存在滞后性和潜伏性。

许多环境损害是污染物的累计超过环境本身的自净能力导致危险危害结果的显现。例如，酸雨灾害就是在工厂排气排出废气后加上其他具有污染性的生活废气与交通尾气等等，在潮湿天气的作用下致使空气中的物质成分发生变化而产生严重影响人类生产生活并损害生态环境的的生态事故。

其三，生态环境损害利益多元化。

从我国环境法中对于环境的定义本身就能看出，生态环境损害所涉及到的利益具有多元化的表现形态。生态环境损害不仅对人类的生产生活与健康会带来严重的影响，更会严重影响到经济科技的发展，甚至可能引发社会矛盾。

（三）生态环境损害赔偿的性质

国内环境法学者认为，环境损害赔偿属于防御责任的一种而归属法律调整的范畴。但对于生态损害的性质分析应当从生态损害的发生逻辑上来看，生态環境损害既包括已经对生态环境造成的损害，也包括可能存在的损害危险，所以对于其性质的定义不应当考量对于损害的防御性，同时也应考虑到对于损害的社会化填补性责任。所以，生态环境损害既具有防御性也具有填补性的法律性质。

二、生态环境损害赔偿制度现状分析

（一）域外生态环境损害制度法律现状比较分析

通过对现有域外代表型国家中所规定的生态损害赔偿制度的分析与比较不难发现，目前世界多数国家都制定了专项立法以统领生态环境损害赔偿制度，既能够从整体上来把控制度的综合性，同时也使本国的生态环境损害赔偿具有相对准确性，来拓展环境生态损害中受法律保护的对象范围，规定损害赔偿的基本原则，并明确国家权力机关的对应职责，根据具体的案件情况来完成对生态环境损害赔偿的认定。通过对日本和美国两个国家的生态环境损害制度法律现状进行分析可知，其中日本在生态损害赔偿领域，更多的将行政处理程序加以运用，以防治环境公害作为主要目标，利用单行性专门环境法规落实环境责任主体与以及责任范围.而美国则通过在法律层面构建社会化的环境责任保险制度来保障生态领域内的损害问题得以解决，其中美国的保险制度中，包括一般性的保险法、专门用于调整环境责任保险的特别法。并且针对环境保险制度制定实施细则条款，通常情况下，美国会采取强制性保险的形式，对环境生态领域加以保障。通过法律制度的比较分析，我们可以看出我国在生态损害赔偿制度的建立上，还有许多不可避免的问题亟待解决。我们也可以借鉴域外代表性国家关于生态损害赔偿制度的构建，尤其是在涉及生态损害赔偿中诉讼主体、责任主体、举证责任、责任范围等方面认定方面，来寻求与我国具体实践情况相适应的完善对策。

（二）我国的生态环境损害法律制度现状分析

1.我国生态环境损害案件数据分析

2020年5月，最高法发布2019环资审判白皮书〔2〕统计可知，2019年，全国法院受理各类环境资源刑事一审案件39957件，审结36733件，判处罪犯114633人，收结案数同比2018年分别上升50.9%、43.4%。受理各类环境资源民事一审案件202671件，审结189120件，同比分别上升5.6%、3.5%。受理各类环境资源行政一审案件47588件，审结42078件，同比分别上升12.7%、0.8%。总体来看，我国环境纠纷仍然呈现处增长趋势。其中环境侵权民事案件的特点主要体现在两方面，一方面是针对归责原则的适用，按照具体的案件事实分别适用无过错责任、过错推定责任、过错责任原则;另一方面，责任承担方式逐步发展为生态恢复或修复为主。

2.立法考察

在习近平生态文明建设思想的指引下，贯彻落实新发展理念，协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护，我国在生态文明建设领域取得较大成就。从立法层面上看，我国在宪法中以根本法的形式明确了国家保护和改善生态环境与生活环境，严厉防治自然污染和其他公害的总目标。而在现行立法中以《环境保护法》为根基，以《大气污染防治法》《环境影响评价法》《水污染防治法》等多部法律以及政策法规组成生态环境保护法律制度体系。除了上述法律法规以外，还有诸多涉及到生态损害相关问题的法律法规。其中最为亮眼的是于2020年颁布的《民法典》对于环境生态环境侵权的规定。法典在其第7章明确规定了环境污染和生态破坏责任，与习近平总书记“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的理念相契合，以民事立法回应了人民群众所思所想所急所盼。

《环境保护法》对生态环境损害赔偿的发展主要有以下三个方面。其一，在环保法中确立生态环境损害担责的原则。《环境保护法》第5条明确了“谁污染、谁担责”生态损害担责原则来治理，通过对于损害担责原则的规定，警醒和提示。广大公民保护环境，如果存在损害生态环境，造成环境污染的情形，应当承担相应的法律责任。其二，对环境侵权诉讼时效加以规定。新环保法对于环境诉讼侵权时效规定为三年，但是因为是环境生态损害，具有着潜伏性，长期性的特点，对于环境生态侵权损害的最长诉讼时效可沿用《民法典》二十年的规定，指受害者知道或应当知道权利，被侵害之日起计算。其三，对生态环境损害的关注。当前我国环境保护法第64条的规定，除了造成环境污染外，破坏生态环境造成的法律责任，也属于环境污染范畴。这体现了我国新环保法在传统环境侵权以外增加了对于生态破坏生态环境损害的关注。

三、生态环境损害赔偿制度存在问题

（一）生态损害赔偿处理方式单一

生态环境损害赔偿的程序需要同时满足三个条件才能开展，其一，需要有明确的生态环境损害行为人，其二，环境损害的事实确实客观存在，其三，损害行为与损害结果之间具有因果关系。当同时满足上述三个条件时，生态环境损害的权利人可以按照法律规定来追究行为人的损害赔偿责任。但是在司法实践中，环境行政处罚的实施发生在环境违法行为之后，从时间的顺序来看，这与生态环境损害赔偿的程序存在重合，因此在实践中往往会存在着生态环境损害赔偿与行政处罚相交叉的情形。就目前的司法实践来看，在我国无论是个单行法还是地方法规，都以行政处罚与传统民事诉讼作为主要的处理生态损害的方法，这种单一的处理方法其实有很多弊端，也无法满足于修复生态环境损害的整体需要。法律中对于行政处罚，通常是通过对行为人处以一定数额的罚款来达到处罚的目的，但是在实践中罚款的金额往往不能达到恢复生态损害的实际经济损失需求，也有一些省市也希望通过提高罚款额度来提高环境违法成本，比如深圳市，在地方环境保护条例中将罚款额度提高至100万元，但是这与实际治理环境生态损害所需的修复支出也无法相适应。长期以往还会使一些企业存在侥幸心理，认为守法成本比违法成本更高，而更忽视对于生态环境的保护，仅仅片面追求经济效益。因为环境生态损害其本身具有一定的特殊性质，单一的行政处罚方式和对于整体生态环境损害修复目标的实现来说十分困难。如果不能够有更多的环境生态损害纠纷解决方式，难以使全社会的公众参与到生态损害的救济当中来。除了行政处罚以外，当前作为生态损害赔偿最主要的救济途径之环境，公益诉讼程序，其在具体的制度设计上也存在诸多问题，例如。举证困难，受案范围狭窄，信息渠道不畅，地方支持力度低等。

（二）缺少环境生态损害责任保险制度

环境保护法作为一门社会本位的法律，更多的是考量社会公共利益，从长远的发展视角出发，寻求人类生存与生态环境保护之间的平衡，倡导并鼓励全社会参与共建美丽家园，可以从社会化的角度来分析生态损害赔偿。目前许多国家也都在实行环境责任保险机制，该制度也运作的相对成熟，有细致的管理程序和赔偿方法。环境责任保险可以促使被保险人及时对于工厂内所拥有的环保设备进行更新和检查，加强环境保护工作，提高对于环保工作的重视，进一步从源头上减少生态环境污染事件的发生。此外承保环境责任保险的公司可以行使自己的监督权利来保障被保险人的环保投入。可以通过保费来督促保被保险人。我国目前亟待构建环境生态损害责任保险制度。

四、我国生态环境损害赔偿制度之完善对策

（一）构建生态损害赔偿磋商制度

生态环境损害赔偿的磋商是指“当生态环境损害发生后，赔偿权利人在生态环境损害调查、鉴定评估和修复方案编制等工作的基础上，通过对修复方案技术的可行性、最优成本效益、赔偿责任人的赔偿及救济能力以及第三方的监督可行性等因素的考虑，就损害事实和程度、修复方式、启动时间及期限、责任承担方式和期限等与赔偿义务人进行充分且平等的协商。”〔3〕落实磋商制度，首先要明确该制度的定位，磋商制度作为解决当代生态环境污染和损害的机制之一，其在制度设计上有别于其他诉讼程序。该制度作为实现环境正义，环境公平与自由而存在，通过磋商的方式能够充分发挥权利义务关系主体的主观能动性，高效便捷的解决纠纷。其次要确定规范磋商主体的权限范围，根据2017年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》可知，生态损害中的赔偿权利人已经扩展到市地级政府，所以必须要针对生态损害赔偿权利人在磋商中的具体权限进行明确规定，使磋商制度具有可操作性，避免出现地方政府为达到生态损害索赔案件结案率，而使国家利益遭受损失。再次还要落实磋商程序与其他程序之间的衔接，比如在磋商程序完毕后，为了保障磋商协议的有效履行，可以通过向司法机关进行申请确认的方式，保障该协议受法律保护，具有强制的执行力。

（三）建立健全生态环境损害社会化填补机制

为构建生态环境损害社会化的填补机制，可以从以下两方面展开。其一，建立生态环境损害赔偿责任保险制度。响应党的十八届三中全会明确提出对造成环境生态损害的责任者严格实施赔偿制度的号召，目前在国内各地区已经开展针对生态环境损害赔偿制度的改革试点，其中就包括有针对环境责任保险试点，而从实践来看，试点地区所开展的环境责任保险，属于狭义的环境责任保险，并不能完全涵盖生态损害赔偿责任。其实在我国实施社会化的填补机制可以借鉴国外的成熟經验，可以尝试着在。环境责任保险中推出一些与我国当前发展相适应的险种，例如承包商污染责任险。从试点运行中总结经验并完善相应的法律法规制度，从理论层次对生态环境损害赔偿体系整体进行论述，建立整体制度框架，才能更好的发挥保险责任制度的优势，通过该制度的建立，从源头上减少生态环境污染事件的发生。其二，除了环境责任保险，还可以通过建立专门针对环境生态损害的基金来应对因生态损害资金不足而无法及时解决生态修复产生的问题。生态环境污染事件往往涉及到的区域范围大且具有长期性，如果不能第一时间加以处置，可能为后期的治理与修复带来更大难度，所以如果能够设立基金来帮助地区政府解决资金短缺的问题，还能够保障社会秩序的稳定性，此处也可以充分发挥国家财政的重要力量，通过征收环境税或发行环境债券等多种方式，通过广泛宣传提倡公众为环境生态损害修复与治理进行个人性质的捐助，为环境损害的及时治理，提供充实的资金保障。

（三）构建生态损害赔偿案件联动机制

生态损害赔偿案件处理联动机制的构建，体现在所涉及到案件生态损害赔偿案件处理联动机制的构建，指的是在具体案件中所涉及到的政府与环境行政主管部门及时的进行沟通交流，促进信息的畅通，提高办案效率，加强分工配合和协调工作。因为生态损害往往涉及到的区域范围比较大，所以对于生态损害赔偿案件的处理需要多部门共同努力方能解决。为推进生态损害赔偿案件的处理，应当在前期加强对实施生态损害的行为人的控制，及时采取方法控制污染源，及时针对损害发生的污染源进行调查，为后期损害范围的界定收集证据。在对案件事实发生原因查明以后，要进行及时的信息沟通，以便各部门及时采取措施。以便对整个生态损害赔偿案件进行圆满的处理，各部门的信息联动化也可以借助当前的互联网来加强沟通，同时要注意保密工作的开展，加强对各部门的问责与监督，保障联动机制的落实。

〔参 考 文 献〕

〔1〕博登海默.法理学法哲学与法律方法〔M〕.邓正来译.北京：中国政法大学出版社，2009：486.

〔2〕最高法发布2019环资审判白皮书和2019环境司法发展报告绿皮书_案件〔EB/OL〕.https：//www.sohu.com/a/393862293_117927 scm=1002.44003c.fe020c.PC_ARTICLE_REC.

〔3〕刘巧儿.生态环境损害赔偿磋商的理论基础与法律地位〔J〕.鄱阳湖学刊，2018，（01）：98-99.

〔4〕关丽.环境民事公益诉讼研究〔D〕.中国政法大学，2011.

〔5〕吕忠梅.环境法学〔M〕.北京：法律出版社，2008：98-105.

〔6〕石蕊.美国自然资源生态环境损害赔偿制度研究〔D〕.浙江农林大学，2017.

〔7〕程多威，王灿发.生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径〔J〕.国家行政学院学报，2016，（05）：81-85+143.

〔8〕Garrett. Hardin.The Tragedy of the Commons 〔J〕.science 1968：1243-1248.

〔责任编辑：张 港〕