共识生产的技术化：居民自治项目的制度逻辑与实践审视

付建军

摘 要：提高居民参与城市社区治理的水平是城市基层治理转型的重要议题。对上海市L街道的案例研究发现，L街道创设的居民自治项目制度旨在激活居民与社区治理的利益相关性，在确保议题公共性的基础上建立自下而上的项目运作机制，进而实现居民需求的自主识别和共识生产。但实践表明，街道和居委会在既有制度环境下形成的行动策略稀释了自治项目自下而上的制度逻辑，居民参与功能退化为一种辅助机制，需求识别和共识生产目标被挤压。虽然自治项目提供了一种新的技术思路并广泛传播，但实践中自治项目的项目制属性被放大，它的发展与局限性实际上呈现了一幅技术治理逻辑介入基层治理的图景。

关键词：社区治理;自治项目;项目制;技术治理

一、文献回顾与问题提出

“人民城市人民建”，人民对美好城市生活的向往呼唤人民系统参与城市社区治理。党的十九届五中全会公报提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”。居民通过制度化渠道参与城市社区治理是“人民城市人民建”的题中之义。虽然城市社区治理为居民参与提供了多条制度化渠道，但社区抗争、物业冲突、政治冷漠等现象却日益突出，居民通过制度化渠道参与城市社区治理的整体趋势不明显。由此，旨在提升居民制度化参与基层治理的改革创新成为城市基层治理创新的重要内容，存量改革和增量创新共同发展，涌现了诸如温岭参与式预算、深圳人大代表社区工作站、杭州开放式决策等典型实践。

近年来，以上海为代表的城市开始将项目制运用到城市基层居民自治当中去，由此拓展了项目制的实践场景，使项目制从单纯的政府运作机制和职能转移机制开始转变为居民自治机制。从实践看，自治项目做法已经在很多城市扩散，项目制已经在实践中被赋予了自治内涵。那么，从自治的意义上来看，项目制是如何用来推动居民参与的？自治领域中的项目制与传统的项目制有区别吗？在更一般意义上，项目制能否成为解决居民自治内在困境的新途径？要回答这些问题，就需要回到实践中去，在实践中观察自治项目的运作机制与内核。

在项目制研究中，虽然理论界关于项目制的讨论已经非常丰富，但这些讨论主要集中在项目制本身，围绕项目制这一制度安排的讨论主要集中在国家治理、政府治理、政府与社会关系等学术话语和理论谱系中，其要义在于理解项目制在国家治理、政府治理和政府与社会关系中的特殊性逻辑。譬如，在国家治理研究谱系中，项目制被认为是中国国家治理的一种特殊体制，其目的在于“突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入”[1]。在政府治理研究谱系中，项目制被认为是介于常态治理和运动式治理的中间样态[2]，是上级政府动员和控制下级政府注意力分配的一种新机制[3]。在政府与社会关系的研究中，项目制则被认为是政府技术治理思维的最新载体，后果是瓦解了基层社会的内生秩序[4]。从场景看，关于项目制实践的讨论主要集中在农村。相比较而言，城市治理中的项目制研究仍然比较薄弱，既有研究主要集中在政府购买公共服务议题上。现有研究发现，政府在向社会组织转移相关服务职能的过程中普遍使用项目机制，项目制成为政府进行权力监控的一种发包工具[5]。

与上述研究相比，关于居民自治中的项目制的讨论还处在起步阶段。已有文献主要关注自治项目的三个问题。一是自治项目的运行机制。譬如，张振洋提出自治项目的运行机制包括“发包”“打包”“抓包”“拆包”“验包”和“传包”六个部分[6]。许宝君则认为自治项目遵循的是“自下而上的制定机制”而非传统项目制的发包、打包和抓包机制[7]。不过，这个判断是建立在自治项目直接由省民政厅征集评审的基础上的。二是自治项目的实践绩效。目前关于这一问题的讨论实际上存在分歧。乐观的观点认为自治项目并不是瓦解城市基层治理的直接原因，在本地草根团队等中介组织的影响下，自治项目促进了合作治理的发展[8]。谨慎的观点则认为自治项目引导居民参与的效应还有待提升[9]。三是自治项目的制度逻辑。赵秀玲把社区中的自治项目纳入“微自治”的范畴中，其核心就是通过参与项目过程培养居民的参与能力[10]。筐梦叶认为自治项目以社区需求为核心功能[11]。

可以看到，现有关于自治项目的讨论有两种取向：一种继续沿着项目制研究的路径，对项目制中的动员机制进行解构;另一种则倾向于从居民参与的角度展开研究。这些研究为理解自治项目问题奠定了基础，但还有待强化和拓展。其一，关于城市基层治理中的自治项目研究整体力度较弱，相关讨论仍然较少，这种情况与自治项目在实践中的广泛扩散形成了鲜明的反差。其二，虽然一些文献将自治项目与居民参与联系起来，但并未将两者的逻辑关系清楚展示出来。由此，关于自治项目的一些问题还未深入讨论。譬如，自治项目作为项目制和居民自治的一种新形式新在哪里？与已有的渠道相比，自治项目如何引导居民实现制度化参与？现实中自治项目是如何运行的？本文尝试通过对上海市L街道的案例研究回答以上问题。

二、研究方法与案例介绍

（一）研究方法

本文主要运用单案例研究方法，以上海市L街道的自治金制度实践作为分析的经验素材，在规范和实践层面讨论自治项目引导居民制度化参与的内在机理。选择L街道自治金制度作为经验分析案例是因为该街道具有典型性。具体而言，其在上海市最早进行了自治項目的探索实践，是上海市开展自治项目建设的典型街道，具有较强的代表性。笔者于2017年5—8月、2019年4—5月和2020年8—9月通过实地或电话访谈形式在L街道开展了田野调查，先后对街道办分管副主任、自治办副主任以及L街道下辖若干居委会干部和居民进行了半结构式访谈。基于学术伦理的要求，本文对所有人物的名称均进行了技术处理。

（二）案例介绍：L街道自治项目的发展历程

L街道创设自治金制度的一个重要背景是社区“以奖代补”经费运作机制的引入。而设立“以奖代补”经费运作机制的动因则是行政区划的调整，即上海市P区与当时的NH区合并，合并带来的一个问题是不同区的街道在居委会工作经费上存在差异。为了消除这种经费差异，P区引入“以奖代补”经费运作机制。

2010年，P区民政局和财政局联合发布了《关于开展居委会“以奖代补”工作的实施意见》。这份文件将街道设定为核拨经费的执行者，即街道根据综合考评结果奖励居委会。同时，文件也提出将资金分为基础奖和特色奖两种形式，基础奖是“用于加强居委会建设、全面提升自治能力的经费”，特色奖是“用于对居委会自治工作有特色、居民满意或解决民生、化解矛盾等单项工作有显著成效的奖励经费”①。在此基础上，基础奖通过绩效考核方式发放，特色奖则“采取项目报批方式确定奖励经费。居委会提出特色工作项目，经街道审核后，向民政局申请立项。年末，由居委会总结特色工作，编写工作案例，经街镇审核后汇总并报民政局”①。

在这个过程中，P区民政部门始终未介入具体的自治金运作过程。因此，在P区，自治金制度的运作主体是街道和居委会，街道和居委会具有较大的行动自主性。这种自主性为L街道进行制度创新提供了空间。根据P区《关于开展居委会“以奖代补”工作的实施意见》的规定，以奖代补经费的评估工作实行“层级管理，条块结合，以块为主”。这个规定实际上赋予了街道很大的自主性。与此同时，P区也提出了经费使用机制创新的思路，即强调在特色奖评定中引入项目机制。这实际上将居委会的特色工作与项目制连接了起来。对于居委会干部来说，要增强工作的独特性与典型性，就需要在工作中引入自治项目。在这个背景下，L街道从2011年启动了名为自治金的制度创新。按照L街道分管社区自治的副主任BSY的话说，自治金制度的核心目标是通过项目化的运作激发自治活力。“2011年，新区政府设立了一笔以奖代补的钱，是通过各个街镇补给居民区，作为居民区活动经费。但是我们街道呢，没有把这个钱简单地发下去，而是专门设立了一个自治金制度。就是说居民区有需求的话，就通过自治项目来申领这笔钱。通过这样一个倒过来做的模式，激发了居民区自治创新的活力。”不过，P区发布的政策文件仅仅提出了一种思路，而没有提供相應的操作标准和程序。对于L街道来说，需要结合居委会工作的特点设置具体的项目化运作机制。

三、自下而上：自治项目引导居民参与的制度逻辑

从L街道的制度设计思路看，自治项目制度的目的是要实现从街道和居委会主导决策到居民参与式决策的转变。因此，如何将居民需求和参与有效嵌入自治项目运作程序中是自治项目引导居民参与的关键。从制度设计看，在L街道的自治金项目中，居民参与主要存在于两个节点。第一，自治金项目规定了项目必须从居民的需求中产生。这意味着项目在运作过程中首先需要嵌入居民需求表达和共识形成机制。第二，居民参与的第二个节点在项目评估环节，即借助第三方组织对项目运作过程中的居民满意度和知晓率进行评估，以此来考察居民在项目运作过程中的参与度，因此评估机制和考核机制在自治金项目运行中也占据重要位置。

L街道根据项目管理的一般化机制，制定了自治经费项目化运转的操作标准，并发布了《L街道居委会“自治金”实施办法》。根据这个实施办法，自治金项目的运作机制主要集中在如下三个方面。

一是项目运作的竞争机制。与P区发布的“以奖代补”专项资金类型划分不同，L街道将项目经费划分为两种类型：一种是由民政局开展的“以奖代补”经费组成;另一种是由街道办事处出资。在这个基础上，L街道在项目运作过程中增加了竞争机制，即根据项目运作评估结果，将项目等级化，并将等级化结果与项目的配套资金挂钩。从表2的数据看，虽然L街道通过项目等级化机制优化了项目化运作的竞争机制，但不同项目等级之间的金额差距并不明显。

二是项目内容的范围约束机制。L街道规定，居民自治经费项目化运作的范围包括补基础、育队伍、创特色、做公益四个方面，在此基础上进一步划分了“自治特色”和“社区教育”等12个方面，自治项目的内容必须同这12个内容方向相吻合。限于篇幅，我们选取了其中4个方向，并通过表格形式将其呈现出来（参见表3）。从内容上看，L街道设立的自治项目范围是比较宽泛的，在这些立项范围中，很多议题实际上已由其他条线提供经费支持，并且严格意义上亦不属于居民自治的范畴。

三是项目运作的程序引导机制。L街道把自治金项目的运作分解为六个步骤：第一步是居委会申报;第二步是由与项目申报内容紧密相关的街道部门审核;第三步是自治金管理领导小组进行项目审核;第四步是将项目交由居民代表会议讨论审核;第五步是实施项目，居委会建立项目办公室，全程协助各项工作;第六步是街道自治金领导小组对自治金项目的实施进行评估，评估指标主要是项目的知晓率和满意度，评估结果作为居委会下一年度申报自治金项目的重要参考依据。

在这个基础上，L街道实际上建立了一套有关居民自治经费项目化运作的规范标准。对于居委会来说，要获取更多的专项经费，就需要按照L街道设定的项目运作标准进行操作，若违反运作标准，就可能危及下一年度的项目申报。需要注意的是，自治金项目覆盖了全部居委会，但金额存在差异。可以看到，为了提高自治项目的质量，L街道除了设置正向资金激励机制之外，还在自治金项目实施的过程中控制了项目的审批权、经费的管理权和项目最终的验收权。

相比较而言，以自治金为代表的自治项目作为一种治理参与方式，其最大的亮点主要是建立了需求自主识别机制和自下而上运作的参与式执行机制。L街道在向外宣传自治金制度时也强调自治金的使用是“百姓说了算”。在自治金制度中，做什么项目主要由居民根据实际的社区生活需求提出，广大居民通过内部协商机制形成共识，在共识凝聚的基础上将其转化为具有可操作性的项目方案，项目进一步由居民自行执行，在街道评估完结后结束。在这个过程中，居民无疑成为整个项目进程的主体。从政策过程的角度来看，居民在项目议程建构、方案形成和项目执行环节均扮演关键角色。在L街道MZ居委会书记JLS看来，自治金项目最大的变化体现在从以往自上而下运作变成了自下而上运作，居民成为项目运作的主体。“以前就是说社区里面要办一些事情，或者说政府要办一些小的惠民工程、实事项目，可能政府认为我应该做的，它就直接下派给居民区了，但是居民未必领情，未必觉得你这个项目做到他的心坎上了，而且他可能觉得你是在扰民。但是一旦是自下而上的，就是通过居民当中，或者从居民自治团队当中，来提取一些项目，往往它的推动就会比较顺利。”正是在这个比较意义上，自治项目引导居民参与的逻辑可以概括为“自下而上”。这与传统自上而下的动员式参与和自上而下的经费使用规则形成了鲜明对比。

四、弱参与：自治项目引导居民参与的实践偏差

自治项目制度的目标是要培育居民的民主自治意识，提升其依法参与治理的能力与习惯，解决好自己的事务，不断提升公共事务管理和公共服务的质量，满足群众精神文化需求[12]（p.209）。但由于自治金制度尚处于创新调适阶段，居民通过自治金项目实现参与式决策的目标与实践的偏差比较明显。具体来说，这种偏差主要集中在四个方面。

第一，经费分配具有选择性。按照制度设计，自治金的分配虽然有竞争，但差距并不大。但笔者在调研中发现，在统筹的名义下，部分居委会提出的资金分配不公平问题确实存在，“典型”居委会或者“典型书记”所在的居委会拿到的资金往往是一般居委会的数倍甚至多倍。因此，由街道对项目进行立项往往会在居委会之间增加不公平感，一些居委会认为街道在分配资金时带有选择性。这从侧面反映出街道在行使项目控制权时存在明显的倾向性。经费分配的选择性导致不同社区能够分配给居民支配的经费实际上存在明显差异，部分居委会能够分配给居民使用的经费相当稀少，“几百块钱很难吸引居民，也确实做不了什么事情，只能买点水果，坐下来聊聊天”。

第二，自治项目建设旨在打造“亮点”。从历年开展的自治项目议题看，很多项目与自治工作并没有太大关系。很多硬件设施建设在执行过程中实际上无法实现广泛的居民参与。但是按照街道办分管社区自治的副主任BSY的说法，自治金项目的意义主要是通过资金支持引导居民参与，并在这个过程中对居委会形成一种推力，虽然不是所有的资金都能够解决一些紧迫问题，但只要有两三个项目形成了亮点，这个经费就有了价值。这在一定程度上说明，自治金项目虽然下放了资金使用的权力，但实际上成为街道调动居委会的一种工具。这种工具可能不具有立竿见影的效果，但却能够为积累工作“亮点”提供基础。

第三，自治金项目的考核评估机制缺乏代表性。在项目评估过程中，L街道聘请了第三方机构对自治项目实施后的满意度和知晓率进行测评，测评以问卷调查形式进行，每个居委会的问卷数量为30份，由居民对自治项目的实施状况进行打分，打分内容包括知晓率、项目实施进度、项目运作和规范操作四个方面。打分结果显示，第三方对自治项目的打分普遍高于街道职能科室对自治项目绩效的评估分数。根据笔者的观察，第三方组织在进行问卷调查的过程中，依然借助居委会组织问卷填写，多数问卷由居委会召集居民骨干填写完成。因此，第三方测评得出的结果平均值普遍较高。这意味着虽然L街道设置了第三方考核机制，试图通过考核机制确保居委会在推进自治项目的过程中扎实推进居民参与，但由于调查抽样存在问题，考核本身无法产生实质性的约束作用，居民是否参与以及在多大程度上参与了自治项目无法通过考核评估有效体现出来。

第四，在上述三个挑战的基础上，自治项目引导居民参与实际上没有引起街道办的重视。对于街道来说，其更强调运用自治项目打造亮点。L街道自治办副主任BDM指出，虽然项目化运作的初衷是通过引入居民参与来提高资金使用方向同居民实际生活需求的契合度，但实际操作过程中居委会根本没有太多精力来专门设计开发项目，因此自治办在审核项目申报书的过程中也没有过于强调居民参与的相关性和合理性。“在实际操作过程中，主要是居委会太忙了，所以居委会报上来一个项目，大家觉得差不多就是这个样子，就把这个钱发下去了。”对于居委会来说，传统的“动员—参与”任务更容易完成，而要在自治项目中做好居民参与工作，就会新增很多工作量，居委会干部显然不愿意接受额外工作量。由于注意力分配不集中，居民参与在自治项目运行过程中无法引起居委会的重视。再加上考核评估机制的失灵，自治项目引导居民制度化参与的目标和实踐偏差就在所难免。

五、打造亮点与属性兼容：自治项目实践偏差的形成机理

在自治项目实践中，组织化的主体主要包括街道和居委会。居民作为理论上的重要主体主要以非组织化状态介入项目实践。街道和居委会两个主体的组织逻辑实际上深刻影响着自治项目的实践。我们在L街道的田野观察显示，街道把自治项目的运作视为一种平衡和控制的过程，这说明其对自治项目的认识仍然较为保守。在街道负责部门看来，自治项目的分配实际上就是一个公共资源到底分配给谁的问题，“我们（街道）其实是在各种利益之间来取得一个平衡点”。因此，居委会把自治项目申报上来，街道基本上就是内部决定经费的配置，在打造“亮点”的逻辑驱使下，项目资金分配存在明显的选择性。更重要的是，街道对于居民的参与能力也持保留态度，在项目内容上明显更倾向于支持硬件完善和活动类项目，而对涉及民主参与的项目支持力度明显偏弱。

对于居委会来说，它们面对上级部门在资金分配上的选择性也无可奈何，而且这些非典型的居委会还可以利用这部分较少的资金完成一些其他任务，从而形成了“一包多用”的行动策略。所谓“一包多用”，就是把一场活动或者一个硬件设施建设包装成几个项目的执行成果。笔者在田野调查中发现，“一包多用”在现实中普遍存在，这是造成自治项目内容重复性的主要原因。按照规定，自治项目的内容是有明确范围的，但在项目实施过程中存在的种种策略性行动使得内容约束机制的效力在实践中软化，居委会在申报自治项目的过程中将近期工作与项目申报结合起来，进而实现多个工作任务的同步进行。QX居委会书记SJW的话形象地概括了自治项目运作中的“一包多用”现象，“实际上我们在申报项目的时候，内容都是比较模糊的，因为基层工作就是这样，一件事情可能几个条线都涉及到。所以如果考核没有的话，那就是形式化的，一套活动多套用，一个项目民政可以用，党建可以用，妇联也可以借用，甚至一两年前的活动也拿出来用，就是这样的”。

“一包多用”具有普遍性，但在不同类型的自治项目运作过程中，居委会的行动策略也存在差异。在文化娱乐类的自治项目中，居委会仍然会借助居民骨干的力量开展项目活动。在这种运作机制下，居委会只需要对经费使用进行控制即可。而在环境卫生活动中，居委会往往会启动试点模式，在部分空间或者楼组开展项目活动，其目的是在满足外部考核的同时降低项目实施的人力成本和时间成本。

街道对经费分配的选择性策略，加上居委会使用过程中形成的“一包多用”策略，使得自治项目的内容和居民参与在实践中带有明显的不稳定性。当居委会的项目内容一般时，居委会可以将近期的中心工作和常规工作与自治项目打包在一起，通过打包机制完成上级交办的任务。此时，自治项目的内容和居民参与就不会成为居委会关心的问题。而当居委会的项目内容比较新颖时，居委会则可以借助自治项目建构工作亮点，进而吸引上级的注意力。此时，居委会可能会选择性地突出内容的新颖性和居民参与的广泛性。这种不稳定性实际上压缩了居民制度化参与的空间。

自治项目一般要求居委会提交的项目设计方案必须保证一定规模的居民参与，但要想达到这一要求，居委会必须开展大量的动员工作。而大多数居民在工作日可能处于工作状态。如果居委会要落实自治项目，其工作人员就需要牺牲一定的休息时间，在街道没有严格考核的背景下，居委会自然就继续依赖于传统“动员-参与”模式来推进自治项目。按照QX居委会主任SJW的话说，“考核也没有说你一定要有创新，一定要真正地让居民得实惠。搞一个活动，20个人，我们居委5个人，加上协管员和骨干，凑一凑就够了”。

自治项目在实践中的偏差以及街道和居委会在实践中的策略性行为，使得自治金项目在实施过程中从一种居民参与引导机制转化为一种基于资源分配进行基层动员的注意力分配机制，其逻辑主要表现为集中有限资源打造工作亮点。在这个行动目标下，居民的制度化参与就转化为居民骨干对自治金项目的实施质量进行形式化评估，参与节点集中在自治项目执行评估阶段而非项目议程建构和执行阶段。

从社会治理创新的扩散看，L街道进行的自治金制度创新无疑是成功的。作为一种基层治理创新，自治金制度得到了广泛认可，最终被写进了上海市《居民委员会工作条例》中，该条例规定，“居民委员会应当建立健全自治议题和自治项目形成机制，广泛征集自治议题和自治项目，充分反映居民或居民小组、群众活动团队的意见和建议”。从城际扩散看，目前自治项目运作机制不仅在上海市基层治理中得到了广泛应用，而且扩散到了上海市周边地区。

实践异化和经验快速扩散的关键可能是自治项目作为一种新的制度安排较好地吻合了现有城市基层治理的制度环境及其组织运作逻辑。首先，自治项目制度增加了街道调动居委会的能动性，尤其是在评比和创建日趋减少的背景下，自治项目成为街道自治部门引导居委会开展工作的注意力控制机制。这意味着自治项目实际上延续了项目制的控制和动员逻辑[3]。其次，自治项目与居委会的组织逻辑是兼容的。项目制的一个制度逻辑是一事一议，即事本主义。居委会在社区治理过程中实际上也是采取事本主义的行为逻辑，自治项目既能够协助居委会完成相关任务，也能够帮助其打造工作亮点。最后，异化后的自治项目与居委会的注意力分配也具有兼容性。因为自治项目的运作权限在居委会，居委会可以根据特定阶段的任务环境特征灵活地支配自治项目带来的资源，在完成常规工作任务的同时选择性地塑造“工作亮点”。居民自治项目的广泛扩散从一个侧面呈现出一幅技术治理逻辑介入基层治理的图景。

六、结语

从居民参与的角度出发，自治项目模式实际上是基层政府推动居民制度化参与城市基层治理的一种尝试。自治项目模式的核心在于通过自下而上的需求自主识别和居民参与实现参与内容与居民利益的有机融合，进而在强化参与动力的同时展开系统性参与，以突破动员参与模式下的碎片化参与和被动式参与局限。但自治项目在制度架构上仍然沿用项目制技术，在实践中并没有跳出项目制的控制与动员逻辑，这导致自治项目从一种参与引导机制逐渐退化为注意力控制和动员机制。在强调自治项目注意力控制和动员功能的过程中，居民参与这一创新目标则演化为辅助机制，居民参与成为相关主体论证自治项目任务合法性的工具，需求表达和参与式执行目标被严重挤压。就此而论，自治金制度实际上仅仅改变了行政资源的分配方式，在分配方式上贡献了一种新技术，居民参与仍然受到外在制度环境的约束。

从发展的角度说，通过优化居民参与来构建“人民城市”的关键是要解决好制度赋权、程序赋能和利益赋责三大条件的供给问题。制度赋权重点优化居民参与城市基层治理的制度环境，即从约束走向赋权，调整城市基层政权的注意力分配方向。程序赋能重点解决居民参与机制的碎片化和系统性问题，在全过程民主视角下形成与政策过程相匹配的全过程参与机制，从技术的层面提高居民参与的经济性和收益性。利益赋责重点解决居民参与的内生性动力源问题，强调通过协商机制将分散化的私人议题转化为具有公共性的治理议题，并通过制度化的协商平台将随机性的居民参与转变为责任性的集体行动。上述三大条件缺一不可但进程不同，且条件供给的主体也存在差异。从供给实践看，居民自治项目仅仅在程序赋能和利益赋责维度上实现了一定程度的突破，而基本没有触及制度赋权问题。因此，三大条件的供给关键在制度赋权，制度赋权的关键又在于通过高位推动，改变城市基层兜底治理的体制性逻辑，为居民制度化参与提供体制性土壤。程序赋能和利益赋责更适合由地方和基层政权来推动供给，进而实现程序和协商机制的多元化发展。

注释：

①参见上海市P区民政局、财政局：《关于开展居委会“以奖代补”工作的实施意见》，2010年9月26日。

參考文献：

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[责任编辑：贾双跃]