高校内部控制可持续性改进的障碍与策略分析

王雁 文兴斌 刘东 傅晨 熊敏

【摘 要】 文章从教育经费投入和内部控制重要性入手，系统梳理回顾了我国企事业单位内部控制发展历程及所取得的成效，深入分析了高校在内部控制持续改进中面临的内部控制理论基础、体制机制、覆盖范围、风险评估、评价监督、信息化和报告编报七大障碍，并发掘这些障碍的深层次原因，提出应对策略。即运用科学的理论方法和实施策略，借鉴COSO报告成功在我国企业建设实施的有益经验，寻求持续改进高校内部控制的实现路径，促进高校内部控制更加规范有效地运行，以科学应对高校面临的各种风险挑战。

【关键词】 高校; 内部控制; 可持续性; 障碍; 策略

【中图分类号】 F230  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）19-0071-07

根据教育部统计快报，2020年教育经费总投入高达53 014亿元，比2019年增长5.65%。其中，财政性教育经费投入为42 891亿元，比2019年增长7.10%，占比连续9年保持在GDP4%以上;高等教育经费总投入为13 999亿元，比2019年增长3.99%，占教育经费总投入的26.41%[ 1 ]。这为实现教育强国的美好蓝图提供了可靠的财力保障。但提高投入的同时也带来一些问题。据中央纪委国家监委网站通报，仅2020年到2021年1月间，至少35名教育系统厅局级领导干部接受审查、调查或党纪政务处分，其中被查处的高校领导占九成以上。失德失范、校园工程建设、教学仪器设备采购、学生招录、“四风”问题等违纪违法较为突出。大量财政性教育经费投入与象牙塔腐败问题频发触痛大众敏感的神经，究其原因是多方面的，仅从管理角度来看，内部控制失效是重要的影响因素。一方面国家对高等教育投入的不断增加，迫切要求全面实施预算绩效管理与政府会计改革的配套衔接，确保财政性教育经费的高投入产出比，实现既定的教育事业发展目标;另一方面迫切要求兼顾效率与公平，扎紧制度笼子，让权力在阳光下运行，确保在财政资金分配使用等公共权力领域加强内部控制，提高内部治理能力，防范和化解重大风险。

一、我国企事业单位内部控制改革回顾

自《会计法》对内部会计监督制度做出规定以来，我国探索企业、行政事业单位内部控制的脚步就没有停止过，目前，不论是企业还是行政事业单位，内部控制建设都取得了卓有成效的进展。

（一）《会计法》对内部控制的规定

1999年10月31日公布的《会计法（修订）》中，首次把内部会计监督制度以法的形式予以明文规定，并且提出内部会计监督制度的四项具体要求，如要明确会计人员与经济事项的审批、经办、财物保管人员的职责权限及其相互分离与相互制约，重要经济事项的决策、执行、监督及相互制约，财产清查和内部审计等体现内部控制特征的规定和要求。这些内容也体现在2017年11月对《会计法》的第二次修订中。

作为《会计法》的配套制度，自2001年起，财政部先后发布了7项内部会计控制规范，包括1项基本规范（试行）和6项具体规范，如货币资金、采购与付款、销售与收款、工程项目、担保和对外投资，形成了对内部会计控制的完整制度设计。审计署、国资委等监管部门和机构也从不同角度对内部控制发布了相关规定要求。

（二）企业内部控制体系的构建

2008年5月22日，财政部会同证监会、审计署、银监会和保监会五部委，坚持立足我国国情、借鉴国际惯例的原则，发布《企业内部控制基本规范》，建立了我国企业内部控制的基础框架。为推进《企业内部控制基本规范》进一步落地，2010年5月5日，财政部等五部委发布了《关于印发企业内部控制配套指引的通知》，制定了包括内部环境、控制活动和控制手段三类涵盖组织架构、发展战略、人力资源、社会责任等内容的18项应用指引、1项评价指引和1项审计指引，企业内部控制建立、实施和评价，以及会计师事务所开展内部控制审计有了可操作性的依据。2017年6月29日，旨在引导和帮助小企业加强内部控制建设，财政部制定发布《小企业内部控制规范（试行）》。至此，上至境内外上市公司、非上市大中型企业，下至小企业的内部控制建设都有章可循，我国企业内部控制规范体系已基本建成。

（三）行政事业单位内部控制的开展

2012年11月29日，财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》，目的是提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，构建廉政风险防控机制。自此开启了行政事业单位内部控制制度体系建设和具体实施开展的历史进程，初步形成了基本符合行政事业单位实际且有中国特色的内部控制框架。

党的十八大做出了“全面推进依法治国”的战略部署，为了贯彻落实和加快建设社会主义法治国家，2014年10月23日，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，把内部控制上升到了一个前所未有的新高度。

2015年12月21日，在《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中明确提出行政事业单位内部控制建设的总目标：“到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。”并提出了有关内部控制体系、内部权力制衡、内控报告和监督检查四个方面的主要任务，进一步规划和描绘了行政事业单位内部控制建设的阶段性总目标和主要任务，极大地推动了行政事业单位内部控制建设的全面深入。

2016年6月24日，财政部发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，提出开展内部控制基础性评价的工作目标是通过“以评促建”的方式，在年内完成内部控制“摸底”评价。通过设置内部控制基础性评价指标及其含义和评价操作方法，明确了单位层面及六大业务层面开展内部控制建设与实施的基本内容和重点要求，使得行政事業单位能够做到有的放矢、心中有数，以此进一步推进行政事业单位内部控制建设工作。