运用新时代枫桥经验治理电信网络诈骗研究

葛悦炜

（浙江警察学院 国际学院，浙江 杭州 310053）

电信网络诈骗犯罪是具有互联网时代特点的犯罪。近二十年来，随着互联网信息技术的不断发展，从信息高速公路时代进入到大数据时代，电信网络诈骗犯罪手法不断迭代更新，犯罪地跨省跨境跨域，发案数、损失数居高不下。公安部门面临打击、防范、治理的巨大压力。以打震慑，是最大限度地挤压现时犯罪的空间；防范治理，则是着眼于长远以最大限度减少受害与损失的发生。公安部门应积极运用新时代枫桥经验的核心要义协同治理、多元共治，以有效开展对电信网络诈骗犯罪的防范，最大限度地压缩其发生的空间和产生的机会。

一、电信网络诈骗具有“互联网+”特点

电信网络诈骗是一种具有“互联网+”特点的犯罪。[1]所谓“互联网+”是指利用互联网的虚拟广延、信息传递的瞬时性实时性，突破传统犯罪的时空限制、颠覆传统犯罪的规模效应，形成网状生态。其蕴含自发协同，改变了边际递减的分布规律，可触发短时间内的指数级放大效应。诈骗犯罪本身并非新型犯罪。人类社会自产生私有制以来，以虚构事实、谋取钱财为目的的诈骗就一直伴随人类社会历史的发展。但电信网络诈骗是互联网时代基于网络生态的诈骗犯罪，利用互联网作为诈骗工具、手段、途径、渠道等，互联网信息系统不是犯罪的目标。与互联网时代相适应，此类犯罪从线下迁移到了线上，隐匿身份不接触，作案痕迹电子化，具备互联网“长尾理论”揭示的规模特点，并得到黑灰产业链支持。

（一）从线下迁移到线上

诈骗的本质是利用人性弱点，虚构事实、引诱设套、谋取钱财。电信网络诈骗与传统诈骗相比，利用人性弱点没有变，谋取他人钱财的非法目的没有变，但虚构事实、引诱设套所倚赖的工具和方式发生了变化。以传统诈骗中典型的重金求子、丢包诈骗，与当今电信网络诈骗中典型的微信交友、网上投资、“杀猪盘”大致类似。线下诈骗活动局限于某地某时，“愿者上钩”触碰的诱饵是通过“牛皮癣”式“小广告”等来发布。线上诈骗活动因借助互联网而可以广泛撒网，利用“摇一摇”找身边的“朋友”等互联网社交软件功能，大大提升了触及被害人的便利性。

（二）不当面接触隐匿身份

电信网络诈骗分子利用短信、微信等，对受害人进行非接触式诈骗。利用阅后即焚、点对点功能、电子货币等，犯罪分子可以切断信息流、资金流追踪，在虚拟世界中隐匿身份。信息化、全球化给人类带来了便捷和福祉，也给电信网络诈骗犯罪分子跨国作案、隐匿身份带来了便利。犯罪分子通过黑灰产业链收购实名卡（“实名”不等于“实人”），使得警方以卡追人，追到的不是真正的犯罪分子。

（三）犯罪痕迹电子化

电信网络诈骗犯罪现场从线下搬到线上，大部分犯罪痕迹留在虚拟的网络空间。报案人（受害人）提供的手机上的聊天内容、资金转帐等均属于电子证据材料。从报案人（受害人）提供的信息流、资金流向前追溯，在真正落地之前都需要在网上虚拟空间中追踪。在电信网络诈骗话务窝点查扣的手机、个人计算机、路由器、网关设备等作案工具，必须从中提取大量的电子数据进行分析，形成证据材料。因此，对电信网络诈骗犯罪的打击处理过程中，电子证据的搜集、勘验、溯源、固定等格外重要。犯罪理论和警务模式都必须顺应网络时代的发展，对新型的涉网犯罪形式做出相应的调整，当然也提供了推动相关理论探究进一步发展的机遇。

（四）新型网络犯罪的“长尾理论”

“长尾理论”提出，传统市场中，只有偏好一致、地域集中的消费者才能被厂商及其商品有效触及和覆盖，形成规模效应，从而降低成本。个性化的消费者、地域分散的消费者，对厂商而言成本会急剧上升，利润急剧下降，形成利润曲线图中的一条长尾。只有专注利基市场的厂商才能服务特定的细分市场。互联网改变了规模、地域的限制，触达的边际成本几乎等于零。长尾曲线末端庞大的消费者绝对数量使得利润非常可观。[2]同样，通过互联网的加持，电信网络诈骗分子可实现从“点对点”到“点对N”的被害者覆盖，利用被非法泄露的个人信息，还可实现“精准制导”，从而使受害人及其损失呈长尾形态分布，如图1 所示。

图1 电信网络诈骗受害人数量及损失分布图

（五）黑灰产业链与平台经济

互联网重塑了产业链、创造了平台经济，使分工更加细化、紧密和高效。电信网络诈骗犯罪也利用互联网形成的黑灰产业链，实施收卡、招募、洗钱、服务器搭建、假冒网站制作维护、木马软件提供、公民个人信息非法收购等。犯罪条件的准备、实施各环节均通过线上进行，上下游之间的犯罪活动参与人均可不见面。“软件即服务”大大降低了电信网络诈骗犯罪的技术门槛。

二、防范电信网络诈骗面临的困境

公安机关为维护社会秩序、保障公共安全被赋予了广泛的社会管理权。但对未触犯刑法的一般性违法，在一些专业领域则由相应的职能部门加以管理和处罚，如税收、市场监管、食药品监管、环境、卫生、检疫、海关等等。如今大量的社会经济活动已经网络化，呈现“互联网+”的特点。国家也在大力推行“互联网+”政务。现在各地政府部门的线上服务、“一网通办”等开展得如火如荼。但各职能部门对“互联网+”市场的事前、事中、事后监管尚未完全跟上，打击违法犯罪的主战场未能跟上时代步伐迅速从线下向线上转移，尚未完全做到线上线下结合、客观物理空间与网络虚拟空间结合，以进一步织密法网做到疏而不漏。各部门从传统延续下来的条条块块分割管理，无法有效应对“互联网+”犯罪尤其是电信网络诈骗的平台化、生态化犯罪。电子证据的收集认定等还未能与传统证据等量齐观。面对电信网络诈骗分子的“概率战”“心理战”，宣传防范效果达不到预期效果。

（一）打击防范犯罪主战场从线下向线上转移缓慢

由于我国地区发展不平衡，现代化进程中工业化与信息化交织，从而传统的街面盗抢骗仍然存在。在发达地区命案率、街面发案率等不断下降，是犯罪不断向网络转移的信号（也缘于街面视频监控技术的大规模运用）。侦查的途径如循线追踪的“线”已经延伸到网上，对涉网犯罪的实地排摸已几乎无从着手。对电信网络诈骗犯罪侦查中“卡、址、人”的追踪困难重重。一般情形下难以对互联网协议地址进行溯源。

（二）打击防范力量条块分割无法应对犯罪平台化生态链

从纵向看，公安部门在全国范围内开展打击防范协调的权威性和效率仍不如人意。从横向看，公安机关内部的条线警种之间壁垒分明，合成作战仍在探索推进中。从公安机关与其他相关领域管理部门关系来看，特别是与市场监督管理部门仍未形成紧密的协作协同。市场监管部门对互联网市场经济及黑灰产业链的监管查处，也需线上线下结合、与公安部门开展行刑对接。[3]

（三）电子证据搜集认定困难

从多年的电信网络诈骗犯罪侦办情况来看，电子证据的收集和认定是证据体系中较薄弱的一环。[4]一是电子证据取证意识不强。受案基层派出所仍按照传统犯罪取证观念，对受害人居所进行拍照固定“证据”。实际上涉网犯罪的发生地、“现场”一般是在网络空间，受害人居所、工作场所等实地场景与犯罪关联性、证明力不大。二是电子证据取证技术门槛高。实践中若仅对受害人手机屏幕进行拍照，严格意义上说并无证据效力。应配发专用电子证据取证设备调取手机中的相应电子数据，以保证证据的无损性、唯一性、关联性。三是跨国警务合作中电子证据的搜集、移交和认定等仍在实践中摸索完善。由于网络主权与个人隐私保护权争议交织，国际层面尚未完全就电子取证达成共识。

（四）宣传防范效果不佳

现在的共识是对电信网络诈骗要打防结合，以打震慑、以防治本。面对电信网络诈骗既广撒网钓鱼、又有精准诈骗，紧抓社会热点、诈骗手段花样不断翻新的情况，宣传防范面临三对突出矛盾。一是全网统筹与各自为战的矛盾。互联网是没有边界的，电信网络诈骗能够成功，有很大一部分原因是面对网络上百万数量级的不特定多数网民，即“长尾理论”曲线末端的海量受害人发布“诱饵”。每一受害人的单个案值相对较小，但海量受害人并案后总案值其实相当可观。个别受害人如果案值不大，可能不会引起属地公安部门的重视。宣传力度要么不够，要么只针对本地受众。二是大水漫灌与精准投放的矛盾。目前针对电信网络诈骗的宣传防范工作如火如荼。但有效覆盖和精准传达仍然不够。诈骗分子既有面上撒网，又实施点对点洗脑。宣传防范如何既在面上营造反诈意识，又能在细分人群中开展反诈骗宣传工作，受到警力投放、专业素养、资金保障等多方面的限制。三是单向传播与双向互动的矛盾。当下宣传防范工作主要是单向灌输，少有互动。公安部及各地反诈电话主要用于受理报案。各种反诈微信公众号、短视频若要按照商业化模式运作，需投入不菲资金和人力。

三、运用新时代枫桥经验治理与防范电信网络诈骗

枫桥经验直接源于1963 年开展的社会主义教育运动，“四清”和改造“四类分子”是开展社教运动的两个抓手。枫桥人民提出对农村中的一些矛盾和一般性治安问题，主张“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”就地解决。[5]这里的核心要义是，基层的矛盾应就地解决，就地解决的重要保障是依靠群众。1978 年，枫桥镇在公安部门指导下，在全国范围内率先开展对“四类分子”评审摘帽。[6]这里体现了实事求是化解矛盾，契合当时解放思想、实事求是的精神。20 世纪90 年代以来，枫桥经验不断发展，其具体做法从“四前工作法”“三靠工作法”到“四联工作法”，但枫桥人民“自己创造的化解矛盾、睦邻相处、团结和谐的生存之道”的基本底色不变。新时代的枫桥经验提出法治、德治、自治“三治融合”，即依法治理、以德自律、群众自治。还有主张“五治融合”，再加上政治、智治，即党的领导、智慧治理。[7]时代不断发展，但枫桥经验依靠群众消解矛盾的精髓没有变。在对电信网络诈骗犯罪进行防范治理时，应当要走网上网下相结合的群众路线，依据法治、开展德治、发动自治，开展多元共治协同治理。

（一）完善公安部门与其他政府部门的协同治理

公检法之间、公安与市场监管之间的数据要流动起来，构建办案、监管的协同平台。[8]市场监管部门正在实行商事主体“智慧审批”，对企业的住所核验由以往的人工审核改为数据信息系统自动比对，加快了企业审批设立流程。商事主体设立以事前备案为主后，加强事中监管、事后追责、行刑衔接成为市场监管部门及与公安机关加强相互合作的课题。一些地区的市场监管部门已经建立了“市场监管风险洞察平台”，整合了市场监管内部数据、其他委办局数据、专网信用数据、互联网数据等各类数据，对企业进行“画像”，对高风险企业进行预警。[9]公安部门应将电信网络诈骗犯罪嫌疑人设立企业，套取对公账户用于诈骗资金转账、洗钱等风险特征，制作木马软件、诈骗用应用程序、帮助搭建犯罪用服务器、提供技术维护服务等的所谓“科技”公司等情况，与市场监管部门进行数据信息共享，强化对互联网经济条件下的市场主体监管，从而协力制敌于先，防患于未然。

（二）构建公安部门与互联网企业、各地公安部门之间的协作治理生态

公安部门不仅要与阿里巴巴、腾讯等互联网行业的领头企业建立牢固的合作关系，引导其参与到电信网络诈骗的防范治理中，还要与互联网平台经济的上下游企业建立协作生态。互联网公司注册地虽归属某地公安部门辖区，但利用互联网开展电信网络诈骗犯罪的行为地、结果发生地、受害人所在地、服务器地址等却是分散在各地乃至境外。因此，全国各地公安部门电信网络诈骗犯罪打击专业力量之间要形成一种快速响应、互相协作的生态圈，公安部门的专业力量与各类互联网企业要形成共建、共享、共治的打击防范生态圈。互联网基础平台企业则要加强自律，进一步落实“前台志愿、后台实名”等保障网络生态健康发展的规定，及时向网信部门、市场监管、公安部门等通报互联网上违反公序良俗、违反公共利益等不良信息线索，共同营造清朗的网络空间。

（三）打造公安部门与人民群众、网民群体密切合作的治理网络

常言道“警力有限、民力无穷”。公安部门应积极与各有关部门、社会组织协同开展虚拟社区警务，发动建立网络空间中的“红枫义警”，在业主微信群、垂直网络社交区等建立志愿者代言人。当前城市社区普遍建有业主微信群，可将住宅小区内的各种反诈安全警示嵌入到业主群聊的内容。除了在住宅小区单元门厅、电梯等物理空间张贴反诈宣传招贴、标语外，可设法发动物业公司、网上志愿者，不定期在微信群等虚拟网络空间开展反诈警示宣传，积极引领网上“注意力”，阶段性关注电信网络诈骗的最新发展态势。引导发挥互联网企业行业协会作用，开展行业自律，鼓励其积极向网民开展公益性宣传，提供公益性反诈防范产品，协助警方识别和举报可疑信息来源，做好虚拟空间中的邻里守望。

四、结语

电信网络诈骗充分展现了“互联网+”犯罪特点，诈骗信息的传递、犯罪行为的进行等均在互联网虚拟空间中进行。电信网络诈骗利用互联网突破了物理时空的限制，使得诈骗信息投放范围广泛，受害人数量及损失符合“长尾理论”规律。黑灰产业链是互联网地下平台经济，对电信网络诈骗提供技术支持。针对这种“互联网+”的犯罪，要充分运用新时代枫桥经验加强治理。枫桥经验在新时代的要义是协调各方依法治理、开展宣传加强德治、发动群众开展自治。要进一步完善公安部门内部及与其他政府部门的协同治理，紧密构筑打击电信网络违法犯罪行刑衔接机制，维护网上市场及安全秩序，最大限度压缩给予电信网络诈骗犯罪支撑的互联网黑灰产业链。针对受害人多发的网民群体，将新时代枫桥经验运用到虚拟社区警务，积极开展线上宣传防范教育，建立网络空间的互助守望机制。