“属地管理”权责失衡的根源与破解之道

刘帮成

【关键词】“属地管理” 基层治理 权责匹配 避责

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

“属地管理”本意为在特定地域内明确管理主体，明晰主体单位责任，调动主体单位及从业人员的工作积极性，提升辖区内综合治理效能。然而现实中却出现了“好经念歪”的情况，意在守土有责的“属地管理”有演变成为上级职能部门甩锅避责工具的趋势，比如借“属地管理”之名将任务和责任层层转嫁，处于行政末梢的基层政府陷入责任属地、权力不属地的治理困局。今年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要加强和完善基层治理。破解基层治理的权责失衡困局，构建科学规范的“属地管理”，对推进基层治理现代化，打通政策落实和国家治理“最后一公里”具有重要的意义。

“属地管理”权责失衡的困局及其危害

“属地管理”权责失衡的困局直接表现为基层治理中权力和责任的不对等，上级职能部门将大量工作，特别是风险性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通过签订责任状与任务书、开会发文、督查工作领导小组等多种方式转嫁给基层政府，面对巨大的问责压力与工作压力，基层政府既缺乏相应权力，也无力调配资源，陷入“责任大、权力小、资源少”的结构性困境。“属地管理、分级负责”逐渐演变为“责任属地”。长此以往，权责失衡的困局将不可避免地诱发避责行为，助长形式主义和官僚主义作风，更严重地，甚至可能挫伤基层干部干事创业的热情和担当作为的勇气，严重损害基层治理的有效性。

“属地管理”中的权责失衡困局将诱发避责行为产生。避责行为，是指具有个体“能动性”的党政干部，为维护自身安全和利益，利用自己在“属地管理”的管理主体网络中的特殊位置，故意逃避本应由自身承担的责任。“属地管理”中的权责失衡容易导致上级单位避责和下级单位“反向避责”的避责策略循环，避责策略不断迭代，将会阻碍决策的有效推动，影响政策的贯彻落实，削弱政策执行力。当上级单位感受到“权力”大于“责任”时，往往会借“守土有责”之名，采取自上而下的避责策略，利用其在管理主体网络中的“位置优势”，将本应由自身承担的任务和责任转嫁给下级单位；然而，现实中下级单位不见得都会遵循垂直管理逻辑，认真高质量地落实上级指示，甚至很有可能会采取“反向避责”策略，即鉴于责任大于权力，缺乏承担责任、完成任务所需的权力和资源，为消弭问责风险，下级单位往往会通过请示报告等方式将决策权转移给上级单位，同时也将责任和风险一并向上转移。

此外，“属地管理”中的权责失衡困局将助长基层政府的形式主义和官僚主义作风，而这种形式主义和官僚主义作风的本质也是一种避责策略。大量工作以“属地管理”之名转嫁给基层政府，加重了基层政府的工作负担，“上面千条线，下面一根针”，生动描述了基层政府所面临的工作压力。由于缺乏任务完成所需的权力与资源，面对问责压力，基层政府往往不得不采取形式主义和官僚主义的“应对策略”，比如，以开会落实精神，以文件代替实际行动，缓解被动处境；做表面文章，用文牍材料等方式片面追求形式到位，忽视工作成效与结果；滥用痕迹手段，凡事都要拍照留痕，营造任务完成假象；或者面对难以完成的工作任务将其纳入繁琐的行政流程中，用走程序等方式推诿拖延等，以此种种“应对策略”化解权责失衡困局，避免上级的检查追责。

“属地管理”的权责失衡困局往往也会破坏基层干部干事创业和担当作为的热情，挫伤工作积极性。领导者对基层干部的行为具有重要的影响，当领导者表现出务实肯干、勇于担责的态度，能够有效调动基层干部的工作积极性与主动性，激发干事创业的热情。当领导者表现出对责任与任务的推诿扯皮之态，会营造出不想干事、不敢干事、不能干事的消极组织氛围，基层干部的思想负担加重、干事热情受挫。对于基层干部来说，不再关注工作本身，而是关注如何避免担责，成为“替罪羊”，抱着干多干少都一样，干得越多，责任和风险越大的想法，“自扫门前雪”成为基层干部的理性选择。同时，由于权力和资源掌握在上级手中，想干事的基层干部受到客观条件限制，处于无法“说了算”的尴尬境地，只能以数据材料等敷衍过关，忽视工作实绩，这种施展平台的缺乏严重束缚了基层干部实干才能的發挥。

“属地管理”的权责失衡困局更会严重损害基层治理的效能。现实中一些地方的“属地管理”实践所暴露出来的问题，某种程度上已成为影响基层有效治理的“绊脚石”。“权责失衡”困局导致的避责行为、形式主义和官僚主义作风等，既影响了治理过程中的有效沟通和管控，损害中央权威，也削弱了政策执行力，影响了政策执行和落实效果。同时，基层工作与群众密切联系在一起，基层工作的好坏，基层干部的工作作风和干事热情，直接影响到人民群众的感受度，及对政府政策的满意度。干事热情的缺乏，动辄走流程、请示汇报的推诿扯皮必然给人民群众带来糟糕的体验和获得感，进而导致群众的不满，并损害政府权威。

“属地管理”为何落入权责失衡困局

“属地管理”的实质是上下级政府间的权力和责任分配机制，初衷是有助于特定管理主体能充分掌握治理对象信息，并有助于明确上下级组织和管理主体间的责任划分界限。“属地管理”本身并不必然导致基层治理中的权责失衡困局，实践中的“异化”现象，究其根源，既有制度设计和组织管理层面的因素，也有个体因素（比如，部分基层干部缺乏干事创业、担当作为的魄力和能力），更与外部环境密切相关。

权责关系不够顺畅是“属地管理”权责失衡的主要原因。从行政管理体制来看，权责失衡的深层次原因是“条条”与“块块”之间的权责关系未能理顺，对于哪些责任属于职能部门，哪些责任属于基层，哪些责任可以下移，哪些责任不可以下移，谁承担主体责任，谁承担配合责任，责任的下移要伴随哪些权力与资源等问题缺乏明确的划分与界定。“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”等未能真正得到落实，比如，“分级负责”了无踪影，“谁主管、谁负责”更是很少提及。上级单位与下级单位之间的职责不清晰、边界不明确，对不同层级政府管理范围的描述，存在内容遗漏和指代模糊等问题，甚至存在“挑着管”现象，针对不同的管理事项划定不同的管辖范围，导致“该管的不愿管”“想管的管不了”等现实困惑。