我国页岩气开发中环境保护法律制度研究——以美国经验为借鉴

张艳芳,孙峥祎,齐坤伟

(中国地质大学(武汉)公共管理学院，湖北 武汉 430074)

页岩气本质上是一种天然气，它因蕴藏于页岩层中，从而得名页岩气，其中最主要的成分是甲烷，它是一种较为清洁的新型能源。我国页岩气资源储量较大，据估计，约占全球可采资源量的15%，但是我国页岩气开发起步较晚，开采技术相对滞后，对生态环境造成污染的风险较大。水资源浪费与污染、大气污染、土壤污染和噪声污染等环境问题已经成为制约页岩气开采的重要因素。实现我国页岩气可持续开发，不仅需要从技术层面上继续突破，更需要从立法层面入手，完善相关环境保护法律制度约束，将能源开发与生态文明建设的目标结合起来。美国在页岩气开发利用方面的起步较早，在页岩气商业化开发方面的成果显著，尤其在页岩气开发过程中重视环境保护问题的做法，为我国开展此项工作提供了思路，因此完善我国页岩气开发相关的环境保护法律制度势在必行。

1 页岩气开发对我国能源可持续发展的意义

1.1 缓解国家能源紧张局势，保障国家能源供应与能源安全

2017年，全球最大的能源进口国从美国变成中国。2018年，全球原油日均产量第一的国家是美国，约为1 090万桶左右，美国对中东原油的进口也降到了近30年来的最低水平。页岩气开采成本明显低于石油等传统能源。近年来，美国能源结构正在发生巨大的改变，这一改变与页岩气的开采关系密切。照此趋势估计，美国在不久的将来，可能会从能源消费大国变为能源出口大国，世界能源的格局可能因此而产生较大的变革。我国近年来对能源的需求量大幅攀升，但由于国内能源供给有限，对能源的需求很大程度上要依赖国外供给，这为国家能源安全带来了巨大的隐患。同时，传统能源带来的全球气候变暖、污染气体排放问题对环境产生的负面影响亟待解决。页岩气开采是我国能源发展的主要方向之一，勘探并利用页岩气资源成为有效保障我国能源安全、环境安全的一条重要出路。2019年10月，自然资源部发布的《中国矿产资源报告(2019)》显示，我国埋深在4 500 m以内的页岩气地质资源储量高达122万亿m，可开采资源储量为22万亿m，探明储量在2018年突破1万亿m，见图1。我国页岩气资源仍有较大的开发潜力，页岩气资源的开发利用将会有效缓解国家能源吃紧的局势。

图1 2018年中国页岩气三级储量Fig.1 Third-grade shale gas reserves in 2018 in China(数据来源：自然资源部[3])

1.2 满足能源消费需求，促进节能减排，实现能源的可持续发展

长期以来，煤炭能源一直是我国能源体系中的主力军，但是燃烧煤炭会产生大量的温室气体，造成大气污染。相比之下，页岩气是一种清洁型能源，主要成分是甲烷，造成的污染仅为煤炭的八百分之一，其对环境产生的不可忽视的影响远低于煤炭和石油，是当前最为重要的低碳、清洁、环保新能源。我国天然气开发如火如荼，相关数据显示，近五年来我国天然气产能持续增长，其中2020年1～7月我国天然气产量为1 082.7亿m，累计增长率达9.5%，见图2。同时，我国天然气资源储量巨大，页岩气资源开发的前景十分广阔，可开采资源储量位居世界第一。水力压裂技术的成熟也使得页岩气低成本、大规模和高产量的开发成为可能。开发页岩气资源，既契合我国能源消费需求不断上涨的现状，也能够大大减少环境污染，实现节能减排，使我国能源结构实现多元化转变，为我国能源可持续发展做出积极贡献。

图2 2016—2020年1～7月中国天然气产量及增长率Fig.2 Natural gas production and increase speed from 2016 to January-July 2020 in China(数据来源：国家统计局[6])

2 我国页岩气开发中环境保护法律制度的现状及其存在的问题

2.1 我国页岩气开发中环境保护法律制度的现状

目前，我国环境保护相关的法律法规体系中并没有具体与页岩气开发相关的条款,在遇到实际环境问题时，主要以现有的、非针对性的法律法规为参考。第一类是矿产资源相关法，以《中华人民共和国矿产资源法》为主导，还包括《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等，其中一些条款可以为页岩气开发的环境保护问题提供参考。但这些法律制度较为宽泛，如《页岩气产业政策》第二十九条提出页岩气勘探开发利用要进行战略环境影响评价或规划影响评价，却未阐明贯彻落实该条款的具体细节，致使实践中很长一段时间内都未曾开展页岩气开发战略环境影响评价工作。第二类是环境保护相关的立法，以《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)为主导，还包括各类污染防治单行法等。现行的《环保法》自2015年1月1日起施行，其中相关的条款可以为页岩气开发的环境问题提供法律参照。此外，对于页岩气勘探开发中出现的大气污染问题，可以参考《中华人民共和国大气污染防治法》；对于页岩气勘探开发中出现的土壤污染问题，可以参考《中华人民共和国土地管理法》。但这些法律法规综合性较强，在处理特殊问题时难以作为评判依据。如页岩气开发中的环境问题采用常规石油天然气环境保护方面的标准规范和环境影响评价技术导则进行评价，但现有的标准规范缺乏对压裂液、甲烷排放浓度的规定，加之页岩气具有滚动开发的特征，依照现有的标准规范不能科学全面地评估页岩气开发造成的环境污染风险。

2.2 我国页岩气开发中环境保护法律制度存在的问题

我国页岩气开发中环境保护法律制度存在的主要问题有：相关的环境保护法律法规不够完备、环境保护制度内容不够全面、环境保护监管机制有待完善。

2.2.1 相关的环境保护法律法规不够完备

现阶段，我国在页岩气开发中相关的环境问题方面的立法还存在很多漏洞，在监管过程中只能以现有综合性立法为参照。但是，这些相关的环境保护法律法规只是一些概括性的、比较笼统的规定，虽然一些共性的环境问题可以通过这些法律法规来解决，但无法囊括页岩气勘探开发中出现的一些非常规环境问题。同时，页岩气开发中相关的环境保护国家标准也无处可寻，多数情况下都是参考石油天然气的相关规定对页岩气开发进行环境监管，比如“三同时”制度、排污收费制度、环境影响评价制度、排污许可证制度、限期治理制度、集中控制制度、综合整治定量考核制度、目标责任制度和污染物总量控制制度等。但目前国家对页岩气开发过程中产生的固体废弃物污染防治等方面还没有制定统一的标准。

2.2.2 相关的环境保护制度内容不够全面

首先，缺乏有针对性的环境影响评价制度。一是缺乏环境影响评价导则，通常情况是以《环境影响评价技术导则 陆地石油天然气开发建设项目》《建设项目环境风险评价技术导则》为参照，这两个导则中并没有对页岩气开发过程中压裂液泄漏和甲烷排放所引发的污染予以规定；二是环境影响评价制度缺乏动态性，我国页岩气资源主要集中在四川盆地一带，复杂的地形条件为采集数据带来了较大的障碍，环境影响评价缺乏有效的数据追踪，难以及时调整勘探开发、环境保护的政策或措施；三是环境影响评价的范围不够全面，页岩气开发的环境影响评价文件主要是参考常规天然气环境影响评价方面的规定，对环境风险的预防不足；四是环境影响评价的实施存在局限性，我国还不够重视对页岩气开发的环境影响评价，并且现行制度无法全面涵盖和评估页岩气开发中多种多样的复杂现实问题；五是缺乏公众参与环境影响评价的程序规定，对公众参与的环境影响评价主体、参与的时间、参与的形式等方面都没有具体的规定。

其次，排污许可制度适用条件苛刻。页岩气开发不仅会产生水资源污染、土壤污染、大气污染等问题，还包括固体废弃物污染、噪声污染等特殊污染问题，但目前我国缺乏对固体废弃物和噪声污染防治的相关标准。

再次，与页岩气开发相关的信息不够公开透明。在页岩气开发过程中，企业使用的各种助剂的化学成分是不会公开的，这就会为各种环境风险的发生埋下隐患。

最后，缺乏环境污染补偿制度。开发页岩气会造成各种环境污染，势必会对周边居民的身心健康以及生产生活造成一定的负面影响，但发生环境污染问题时，依据怎样的法律法规对居民进行适当的补偿无据可依。

2.2.3 相关的环境保护监管机制有待完善

目前，虽然我国已经建立了页岩气开发相关的环境保护监管机制，但是仍然还存在很多的问题。首先，环境监管主体的权力不集中。环境监管的主体主要有环保职能部门(环保部门、水利、国土、安监等部门)、企业自律监管以及第三方监管，但由于环保职能部门权力分散，严重影响了页岩气环境监管的效率；企业是以盈利为目的的，在生产的同时进行自我监管，其监管力度会大打折扣；虽然新的《环保法》中引入了第三方监管这种方式，但在实践中具备相应资质的第三方监管机构尚未匹配到位，缺口仍然很大。其次，环境监管执法工作不到位。新的《环保法》对环境监管主体和执法部门提出了较高的要求，对执法单位违法的行为制定了较严格的惩罚措施，也严格划分了破坏环境行为的责任，但是并没有针对污染物种类、污染物内容等问题做出详细规定，因此在执法过程中弹性很大，无法完全做到有效监管。

3 美国页岩气开发中环境保护法律制度的现状及经验借鉴

3.1 美国页岩气开发中环境保护法律制度的现状

美国是世界上开发利用页岩气最早的国家，经过多年的探索，已经顺利实现页岩气的商业化使用。当然，美国的页岩气开发也并非一朝之功，而是经历了从探索到逐步成熟、快速发展的不同阶段。美国针对与页岩气开发相关的环境问题，主要是依据常规油气资源监管和环境保护监管等法律法规来进行监管的。1969年1月28日，美国加利福尼亚州圣巴巴拉海峡A平台爆发严重的井喷事故，近300万加仑原油泄入大海当中，这成为了美国寻求法律途径解决环境问题的契机。1969年颁布的《国家环境政策法》使美国成为了第一个将环境保护作为国家政策的国家；随后的几年中，美国联邦政府陆续颁布了《沿海综合管理法》《洁净空气和洁净水法》《安全饮用水法》等，每隔几年还会进行修改。这些环境保护法律法规在页岩气开发的环境监管当中同样适用，如页岩气开发的液体地下注入可以参照《安全饮用水法》中的规定执行，页岩气开发产生的污水以及开发区域雨水的地表排放可以参照《洁净空气和洁净水法》来执行。目前，美国的能源环境监管体系较为健全，不仅包括环境保护、能源安全、能源市场准入，也将市场运作等方面都纳入其中。美国页岩气开发的环境监管法律分为联邦和州立两个层级，本州内的能源问题适用州立法，在不同的州之间发生的能源问题适用联邦立法，原则上当出现分歧，联邦立法高于州立法，但是如果州立标准高于联邦标准时，两套规定则要一同施行。不同的州有着各自的适用标准，且州政府拥有在管辖、监督、审批以及强制执行方面的优先权。比如水力压裂液体的化学成分不是必须公开的信息，但鉴于其可能带来的环境风险隐患，对压裂液的管制正在日益加强。首先要求生产企业公开水力压裂液体化学成分的是怀俄明州，除非获得权威机构的审核批准，企业才能有权将相关信息作为商业机密保护起来；德克萨斯州和宾夕法尼亚州采取第三方数据监管的方式，分别要求企业将信息披露到在线数据交换中心和fracfocus.org网站上。此外，还有美国很多州也出台了化学物质的披露条例。

3.2 美国页岩气开发中环境保护法律制度的经验借鉴

3.2.1 相关的环境保护法律制度严格规范

在页岩气开发过程中，美国一直注重环境保护与环境监管双轨并行，也制定了包括《国家环境政策法》等在内的一系列环境保护法律法规，其中有以下几点经验值得借鉴:

(1) 美国出台了《有毒物质控制法》《资源保护与恢复法》和《应急预案与社区知情法》，按照法案规定，水力压裂液的化学成分应作为钻井前必须要公开的信息，以便政府部门和公众判断其中是否含有空气污染物；鼓励生产企业减少排放废物和选择使用非毒性替代物；对有毒或危险物质排放到特定环境的监管提出要求，即当污染物质排放达到一定标准时，企业需要履行报告义务以便公众获知，政府部门和公众均可以监督页岩气开发。

(2) 美国各州对于页岩气开发取水设定了严格的界限，防止水资源的浪费和污染。如圣路易斯安娜州对取水范围进行限制，纽约州规定取水必须经过当地管理机构评估和许可，密歇根州制定了取水评价制度来保障生产生活不受页岩气开发的用水影响。

(3) 美国出台了《安全饮用水法案》和《清洁水法案》，分别用于保护地下水和地表水资源不受页岩气开发作业污染，该法案要求关注水力压裂技术操作和钻井过程中废水的处理方式，通过制定套管和固井的最低标准、安装防止井喷的装置、设置污染保证金制度等各种方式防止废水泄漏。

3.2.2 环境监管体系较完善，监管效率较高

美国在页岩气开发过程中十分注重环境监管，形成了比较完善的环境监管体系，且监管效率高，其中有以下几点经验值得借鉴：

(1) 环境监管机构的框架分级十分明确。美国实行“以州为主，联邦调控”的环境监管模式，页岩气开发的环境监管权分属于联邦政府与地方政府，地方政府发挥主导作用，地方监管又根据行政管辖范围的不同分为州与地方(县)两个层级，其中以州一级监管机构为主体。联邦政府的下属部门包括4个：一是环保署，负责监管水(可能跨州)的利用与处理、气体排放、废水废物排放及处理；二是土地管理局，负责与美国农业部、林业局等部门合作，监管隶属于联邦政府土地上的钻井活动，介入化学品成分披露，回流水、井筒完整性等的管理；三是联邦能源监管委员会，负责保证市场准入和价格的公平竞争，以及对州际油气管道和LNG接收站的建设进行审批和监管；四是卫生部，负责保护页岩气产业工人的身体健康。州政府的下属部门包括3个：一是环保局，负责监管开采区域的水资源、排放物和废弃物等；二是能源委员会，负责包括场地审批、钻井和完井等在内的相关要求的制定；三是公用事业监管委员会，属于保障部门，主要负责收集公众和相关利益团体对于页岩气开发的意见和建议。

(2) 环境监管立法较完善。针对页岩气开发中的环境保护问题，美国联邦政府环境保护的法律法规主要有6种类型：一是水污染方面的，包括《清洁水法案》《饮用水安全法案》和《国家污水限制指引标准 ELGs》；二是空气污染方面的，包括《清洁空气法》和《新污染源执行标准》；三是废弃物处理方面的，包括《综合环境反应补偿与责任法》和《资源保护与恢复法》；四是濒危动物保护方面的，包括 《濒危物种法》和《候鸟保护条例》；五是压裂液成分披露方面的，包括《危机处理与社区知情权法》《职业安全与健康法》和《有毒物质控制法》；六是泄漏预防及控制方面的，包括《石油污染和控制法》和《规定泄漏防止和控制对策》。美国州政府环境保护的法律法规主要以环境保护法规、条例、操作标准、制度等为主要形式，主要有4种类型：一是水资源消耗与水体污染方面的，包括《德克萨斯州水法》《宾夕法尼亚州安全饮用水法案》《密歇根州抽取水法案》《五大湖协议》和《2012 年马塞勒斯页岩水力压裂规则法案》；二是空气污染方面的，包括《俄亥俄州泄漏预防和控制对策法案》；三是土地管理方面的，包括《卡罗莱纳州肥料法》《西弗吉尼亚州复垦法案》和《萨斯奎哈纳河滞洪区土地使用条例》；四是其他方面的，包括《德克萨斯州自然资源法典》《德克萨斯州行政法典》《纽约州石油、天然气和矿业法》《北达科他州应急规则》和《怀俄明州环境质量法案》。

(3) 环境监管制度和环境保护标准规划科学合理。在环境监管制度方面，美国将页岩气开发中的环境监管分为3个阶段：一是钻井前，包括信息披露制度和严格取水及评价制度；二是钻井中，包括废水排放许可证制度、水资源供应破坏问责制度和保证金制度；三是钻井后，包括推定义务制度。在环境保护标准规划方面，美国将页岩气开发中的环境保护标准规划分为两种类型：一是生产标准，包括美国石油协会(API)制定的针对水力压裂作业的钻井和生产标准；二是环保规划，包括美国国家环保局(USEPA)及各级州政府环保局制定的油气开发水环境保护规划。具体而言，在信息披露制度方面，美国建立了国家数据库记录生产作业信息，生产企业要在网站披露添加剂成分信息，并要向监管机构提交生产作业和污染处理等信息，如美国卡罗莱纳州要求生产企业公布压裂液的化学物质成分、保存浓度记录等信息。在环境评价制度方面，《国家环境政策法》具体规定了环境评价的内容、对象和范围，联邦机构应通过制定无显著影响结果(FNSI)、环境评价(EA)和环境影响报告书(EIS)三类文件，并制定环境指标基准，对页岩气开发中可能产生的环境问题进行风险评估；此外，《国家环境政策法实施条例》对环境评价做了具体的程序性规定，司法审查、公众参与等机制形成了对行政机关的有效监督。

(4) 环境监管体制权责较明确。美国对页岩气开发中环境的监督管理贯穿于开发的整个过程，涉及企业、政府机构和第三方监督机构。开发企业需要提供影响环境的全部信息，并提交一定的保证金，为环境事故的处理提供保障。美国联邦和州两级环境监管实行制度是联邦监管以司法部为主体，州监管以地区检察官办公室为主体，两者是相互协作的关系，以提高督管的有效性。同时，美国实施“政监分离”的环境监管机制，环境监督机构由具有丰富行业知识背景的专业人士构成，突出体现专职性，环境监督机构负责督促企业严格遵守环境保护法律法规，并对相关的环境保护法律法规的适用性进行定期审查。此外，第三方监督机构发挥了重要作用。第三方监督机构主要由政府、行业和利益相关者共同组成，负责开发项目的环境监管，并定期评估环境保护法律法规的效用，以此作为完善相关法律法规的有力依据。除环境监管外，美国政府积极支持页岩气开发企业创新技术、采用环境友好型开发方式，并提出了一系列开发指南和最佳实践案例，以帮助企业降低页岩气开发环境风险。

4 完善我国页岩气开发中环境保护法律制度的建议

4.1 完善页岩气开发中相关的环境保护法律法规和标准规范

页岩气开发对环境造成的负面影响无法依据现行的环境保护法律法规妥善解决，因此需要对其进一步加以完善和优化。我们可以从美国的成功中汲取经验，比如美国联邦政府针对页岩气开发中相关的环境保护法律体系较为完善，建立了包括水资源监管、气体排放、废弃物管理等在内的较为立体的法律体系，以及地方物种保护方面的法律等;美国在页岩气开发取水和废水处理方面建立了科学的评价系统，由监管部门在开发前对取水量和水质情况进行分析，并作出是否同意取水的决定，在开发后通过废水追踪、绿色完井等措施防治水资源污染。我国要将压裂液污染防治、返排水回收利用等作为重点研究领域，并在技术导则上作出具体规定，以弥补现有的规范在压裂液、甲烷排放浓度的不足，用于完善页岩气开发的环境影响评价体系。同时，我国的页岩气开发经验还不够丰富，开发活动仍面临较大的环境风险，很多企业在页岩气开发过程中无法找到可以参照适用的环境监管标准和规范。因此，以美国的成功经验为参照，将有助于制定出适合我国实际情况的页岩气开发中环境监管相关标准和规范，如水力压裂技术规范、压裂液使用规范、返排液和产出水利用排放标准等，将页岩气开发过程中对环境带来的不良影响降到最低，并制定出环境监管指标国家标准，让环保部门执法有规可依、有据可循。

4.2 建立页岩气开发中环境保护制度的框架

我国页岩气开发中环境保护制度的框架可以从以下4个方面加以构建：

第一，建立环境影响评价制度。首先，要以石油天然气环境保护方面的法律法规、标准和环境影响评价技术导则为蓝本，充分考虑页岩气与传统石油天然气能源在开发利用上的相同点和不同点，修订油气行业环境影响评价技术导则，提升页岩气开发项目环境影响评价的科学性，有针对性地引入《页岩气环境影响评价技术导则》；其次，要建立环境影响评价工作高素质专业化人才队伍，可以派遣环境影响评价师到国外参加培训，也可以加强与先进国家相关单位的交流，比如开展专题座谈会，学习他们的成功经验；再次，要扩大环境影响评价范围，一方面要加强对页岩气开发核心技术的环境影响评价，另一方面要把政策和决定纳入环境影响评价范围之内，推动页岩气开发走向科学化、可持续化；此外，还要从思想层面上让企事业单位认识到环境影响评价工作的重要性，提升环保理念，并要鼓励公众参与到环境影响评价工作中来，让公众明白页岩气开发会产生的环境问题，给予公众充分的知情权，让公众明确参与环境影响评价的主体范围。

第二，完善排污许可制度，使页岩气开发带来的环境问题控制在标准范围之内。首先，要将废水、大气污染物等的排放标准进一步细化，如严格监测废水处置状况，并制定防止废水泄漏的预案；其次，通过设置排污许可证的方式，提高排污标准的门槛，如美国制定的套管和固井的最低标准、引入的保证金制度等方法值得我们借鉴。

第三，构建企业信息公开体系。首先，要借鉴美国环境信息披露制度，企业应提交有毒化学物质使用、污染物排放和清理等相关信息，并由政府部门牵头，建立健全企业环境管理档案、污染源和环境质量信息数据库，并通过信息公开，形成国家—企业—公众的三方协同管理机制；其次，要加强对压裂、固井、套管、废水处理及排放、井场修复等关键点的监测评价，发现问题立即处理，同时企业要及时向相关部门提交环境影响评价报告，并向社会公布检测内容和评价结果，缓解信息不对称的矛盾，推动企业主动解决环境问题。

第四，奖惩结合，从源头减少环境污染。对于排污较少的企业应给予补贴以示激励，对于排污较多的企业应加以惩罚以示惩戒，并将罚款纳入政府专项资金统筹管理，专款专用，用于改善当地环境及赔偿居民损失，同时将罚款去向向公众公开。

4.3 加强对页岩气开发中的环境保护监督

目前，我国对页岩气开发中的环境保护监督是由多个部门合作进行的，但并没有一支专业的监管队伍，因此有必要改革环保监管机制，借鉴美国高效集中的分级管理模式，明确中央与地方的职责范围，以减少部门职能推诿。中央层面由生态环境部协同其他部门对环境风险进行监控；地方层面则由省级政府负责协调政策法规的制定，明确扩大地方环境监管的权限和责任，发挥地方能动性，确保政策制定更符合地方监管的要求。此外，要在政府监管过程中积极探索公众参与机制，细化公众参与程序，同时赋予公众一定的司法救济权，以保证其在意见得不到采纳时能够利用法律武器维护自身权益。

同时，建立一支专业环境监察监管队伍，体现内部高度专业、外部权力整合的特征，专项负责与页岩气开发相关的环境问题，对页岩气开发的全过程进行实时监管，且监管过程要符合页岩气行业的生产特性。相关环境人员必须具备较高的专业知识水平以及丰富的实践经验，加强开展页岩气开发中环保领域的基础性研究，根据页岩气开发不同环节的特征进行污染识别分析和环境影响评价，并提高环境监管效率。另外，还要成立专门的机构负责环境监管人员的培训和调度，制定明确的培养标准，并根据地方监管需求做好人员调度工作。

此外，还要加大对责任主体的惩治力度。新的《环保法》中明确了对不履行缴纳罚款义务的企业的处罚，但这并不是针对环境污染行为本身的处罚，并且全国各地此项罚款规定基本都限定在100万元以内，这样的惩罚力度明显不足以达到设置门槛、修复环境的作用。因为环境污染一旦发生，需要消耗的时间和金钱是难以衡量的。因此，必须将重金罚款与行政处罚结合起来。另外，针对环境监管机构不作为、乱作为的情况，要完善政府问责机制，构建自上而下和自下而上相结合的问责体系，由相关部门的上级和公众作为问责主体，丰富问责的方式，明确问责的标准，使政府监管能够更好地维护社会公共利益。

5 结 语

作为一种新型天然气能源，页岩气不仅具备清洁高效的优势，其开发利用还可以从一定程度上缓解国家能源紧张局势，满足能源消费需求。中国作为全球页岩气储藏量最大的国家，开发利用页岩气资源势在必行。但是在页岩气开发过程中，必须要从可持续发展的角度，将环境保护问题作为最主要的衡量因素。美国在页岩气开发以及相关的环境保护方面有不少有益的经验，学习这些经验能够从一定程度上弥补我国页岩气开采技术较为落后、相关的环境保护法律制度并不完善的问题。因此，可以借鉴美国的做法，将页岩气开发中环境保护法律制度体系的构建作为基础环节，对潜在的环境污染和生态环境破坏问题进行提早预防、全面管理和全程监督，做到有据可循，以此促进页岩气产业的健康发展，真正推动我国能源消费结构实现转型升级。