黄河流域(片)重要饮用水水源地抽查问题及对策研究

马秀梅, 张天宇, 闫莉

(黄河水资源保护科学研究院,河南 郑州 450004)

水是人类生存的基本需求，饮用水安全与人民群众的生命安全息息相关，对促进社会和谐发展与国家安定团结具有重要作用。党中央、国务院始终高度重视饮水安全保障工作，先后发布《关于加强饮用水安全保障工作的通知》(国办发〔2005〕45号)、《关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)、《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)等文件，明确要求加强水源地保护和饮用水安全监督管理，建立储备体系和应急机制，开展重要饮用水水源地安全保障达标建设[1]。

1 研究背景

2011年至今，水利部连续10年开展了全国重要饮用水水源地安全保障达标建设评估工作。根据水利部办公厅《关于进一步明确全国重要饮用水水源地安全保障达标建设年度评估工作有关要求的通知》(办资源函〔2018〕204号)文件要求，流域机构要强化对流域内全国重要饮用水水源地的现场抽查，每年开展现场抽查的数量不低于流域内全国重要饮用水水源地总数的15%，力争3～5年实现一轮抽查的全覆盖。水源地评估工作开展情况将作为年度省份最严格水资源管理制度考核的重要内容。

“十三五”期间，黄河流域(片)共完成了10省区39地市73个重要饮用水水源地的现场抽查评估，占到流域内全国重要饮用水水源地总数的80%以上。本文通过对已抽查水源地安全保障达标建设现状进行评估，梳理当前存在的主要问题并提出对策、建议，明确“十四五”时期需要深入开展的重点工作，对我国进一步加大饮用水水源保护力度，保障饮用水安全具有重要意义。

2 “十三五”时期抽查水源地概况

2.1 水源地基本情况

根据水利部《关于印发全国重要饮用水水源地名录(2016年)的通知》(水资源函〔2016〕383号)，黄河流域(片)范围内共有重要饮用水水源地90处，占全国重要饮用水水源地总数的14.6%。其中，地下水水源地45个，供水人口3 062.8万人，分别占黄河流域(片)重要饮用水水源地总数和供水人口总数的50.0%、41.6%；湖库型水源地36个，供水人口3 130.1万人，分别对应占比40.0%、42.5%；河道型水源地9个，供水人口1 173.3万人，分别对应占比10.0%、15.9%。按所在行政区划分，黄河流域(片)各省(区)重要饮用水水源地分布个数为6～15个。其中，青海省7个，占黄河流域(片)重要饮用水水源地总数的7.8%；甘肃省11个，占比12.2%；宁夏回族自治区6个，占比6.7%；内蒙古自治区7个，占比7.8%；山西省9个，占比10.0%；陕西省15个，占比16.7%；河南省10个，占比11.1%；山东省12个，占比13.3%；新疆6个，占比6.7%；新疆兵团7个，占比7.8%。黄河流域(片)重要饮用水水源地类型以地下水型为主，湖库型次之，河道型最少，地表水型、地下水型水源地各占50.0%；各省区分布以陕西省最多、宁夏回族自治区最少。

“十三五”时期，黄河流域(片)共完成了10省区39地市73个重要饮用水水源地现场抽查评估，占到黄河流域(片)全国重要饮用水水源地总数的80%以上，设计供水人口累计可达到6 407万人，年均供水量超过29亿m3。黄河流域(片)已抽查的重要饮用水水源地基本情况见表1。

表1 “十三五”时期黄河流域(片)已抽查重要饮用水水源地基本情况

由表1可知：按水源地类型来看，黄河流域(片)已抽查的水源地以地下水型为主，湖库型次之，河道型最少，地表水型水源地与地下水型水源地个数基本持平；按水源地分布情况来看，已抽查水源地以陕西省、山东省等黄河流域下游区域为主，青海、新疆等流域(片)其余省区(包括西北诸河)抽查水源地个数基本相同；从供水状况来看，湖库型水源地供水量最大，地下水型次之，河道型最小，总体以地表水型水源地为主；从供水人口来看，水源地多为湖库型，其次是地下水型，河道型最少，总体饮用水以地表水型水源地为主。

2.2 水源地管理与保护现状

2.2.1 水量方面

截至2020年底，黄河流域(片)已抽的查水源地有98.6%可满足正常供水需求，年度供水保证率均能达到95.0%以上，仅开封市黄河水源地由于河道水沙条件变化，引水存在一定困难，2019年度供水保证率未满足要求；其余河道型水源地取水口处均可保证河势稳定，地下水型水源地长期开采未产生明显的地质和生态环境问题；多数供水城市已建设或规划应急备用水源地并能正常发挥作用，少数供水城市应急备用水源建设或配套管网亟待加强；在流域和区域调度中，多数已制定了优先满足饮用水供水要求的调度配置方案，编制了特殊情况下的区域水资源配置和供水联合调度方案；水源地供水设施均完好并正常运行，个别水源地供水设施需要改造与升级。

2.2.2 水质方面

“十三五”期间黄河流域(片)现场抽查水源地1—12月份水质监测结果显示，在总氮不参加评价的情况下，地表水型水源地水质类别均可达到或优于《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)Ⅲ类标准；36个已抽查地下水型水源地中，有88.9%的水源地水质类别可达到《地下水质量标准》(GB/T 14848—2017)中的Ⅲ类标准，主要污染物是总硬度、氨氮、锰等；73个已抽查水源地年度水质达标率为94.5%。已抽查水源地，尤其是地下水型水源地普遍存在监测频次不够、监测项目不全等问题。水源地一级保护区内有条件的地方均已实现封闭管理，保护区边界设立了明确的地理界标和明显的警示标志，取水口和取水设施周边均设有泵房、围墙或围栏等隔离防护设施。

2.2.3 监控方面

黄河流域(片)现场抽查水源地中，有89%的水源地建有水质自动在线监控设施，其余水源地水质自动在线监控设施多处于在建或计划阶段；85%以上的水源地已在取水口及其周边区域设置视频监控设施，其余水源地视频监控尚不够完善或未实现24 h自动监控；除个别水源地外，大部分地表水型饮用水水源地均能按照《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)规定的特定项目每年开展1次定期排查性全指标监测，部分地下水型饮用水水源地能按照《地下水监测规范》(SL 183)有关规定，每年对地下水水位进行定期监测。

2.2.4 管理方面

黄河流域(片)抽查水源地均已完成饮用水水源保护区划分并报省级人民政府批准实施；部门间已建立水源地安全保障部门联动机制；各省区或水源地均已制定水源地保护的相关法规、规章或办法;多数水源地已制定应急预案并每年至少开展1次应急演练，有应急物资储备；水源地管理和保护均配备有专职工作人员，多数水源地已建立稳定的饮用水水源地专项保护资金投入机制。

3 饮水安全问题梳理

3.1 列入名录的部分水源地实际已发生变更或改变供水功能

自水利部以(水资源函〔2016〕383号)文件发布全国重要饮用水水源地名录以来，随着南水北调以及区域性供水工程逐步建成运行，黄河流域主要供水城市的饮用水水源结构发生重大调整；同时随着国家对饮用水水源保护要求的不断提高，部分城市主要供水水源地实际已发生变更或改变供水功能。据统计，抽查水源地中已实际关停、已转为或拟转为应急备用的水源地占15%。其中，河南省郑州市东周水厂水源地已进行水源置换，自2019年8月16日正式关停；郑州市石佛水厂水源地和郑州市黄河水源地都在进行水源置换，原水源地都将关停；“新乡市黄河水源地”已经由河南省水利厅、河南省环境保护厅联合印发(豫水政资﹝2017﹞45号)文件进行了水源变更，承担城市生活供水任务的引黄调蓄池由贾太湖水源地变更为七里营引黄水源地；濮阳市目前城区生活用水为南水北调丹江水源，黄河水源、地下水源已实际作为工业生产用水水源和居民生活用水备用水源；甘肃省酒泉市供排水总公司水源地已关停，新建水源地位于酒泉市南石滩，即肃州水厂；宁夏回族自治区银川市南郊水源地已正式关停，北郊水源地已建设替代水源，北郊、东郊等水源地将逐步关停；陕西省榆林市自来水公司红石峡水源地将逐步由李家梁水源地取代，由城市饮用水水源地置换成城市景观水。

3.2 部分城市饮用水水源单一，城市应急供水保障能力不足

黄河流域分布众多国家级重点开发区，加之水资源短缺、年内分布不均，尤其是特殊情况下供水安全容易受到威胁，应急备用水源建设和保护十分必要。《全国抗旱规划》(国函〔2011〕41号)、《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》(国发〔2015〕17号)等文件中均明确提出，对于缺少饮用水备用水源或水源单一的城市，应实施应急备用水源工程建设。《水利部办公厅关于做好饮用水水源保护相关工作的通知》(办资管〔2019〕251号)中指出“按照有关要求，加快推动应急备用水源建设，提高供水保障程度，切实保障区域水安全”。

保障饮用水水源的安全是实现饮用安全的关键。虽然我国饮用水水源保护力度不断加强，饮用水安全状况得到极大改善，但由于自然地理条件或经济发展水平等原因，城市应急备用水源建设依然滞后于城市发展需求，应急备用水源的建设和保护工作较为薄弱。现场抽查发现，黄河流域内仍存在单一水源供水城市[2]，部分城市依然尚未建设或规划应急备用水源，已建应急备用水源的城市也面临水源类型单一、储水规模不足、应急设施难以启用、源水水质存在诸多风险和隐患等问题，难以有效应对连续干旱年或特旱年、突发水安全事件等状况。

3.3 水源地水质监测频次不够、监测项目不全

饮用水从源头取水、水处理净化到用户水龙头，涉及标准众多，水源取水执行《地表水环境质量标准》(GB 3838)和《地下水质量标准》(GB/T 14848)，供水执行《城市供水水质标准》(CJ/T 206—2005)，饮用水执行《生活饮用水卫生标准》(GB 5749)，各类标准指标、限值不完全统一，造成具体实施和执行存在一定问题。

根据《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南(试行)》要求，湖库型、河道型水源地的取水口水质监测频次每月至少2次，监测项目应满足《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)中规定的基本项目和补充项目；地下水型水源地监测频次每月至少1次，且满足《地下水质量标准》(GB/T 14848—2017)中规定的监测项目。现场抽查结果显示，黄河流域(片)部分水源地水质监测仍不能完全满足评估指南要求，尤其是地下水型水源地，存在监测项目不全、监测频次明显不足等突出问题。部分地市根据《生活饮用水卫生标准》(GB 5749—2006)中的规定项目对管网水和出厂水进行了水样监测，未能按要求开展水源地取水口源水的水质监测工作。

3.4 部分水源地取水口现状水质达标，但仍存在一定水质污染风险

目前，黄河流域(片)部分水源地取水口水质达标率虽然能够满足相应标准要求和评估指南要求，但在水源地汇水区依然有潜在的污染源，水源地仍然存在一定的水质安全风险。现场抽查发现，山西省汾河水库1—12月份水质均可达到或优于《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)Ⅲ类标准，引黄入晋工程源头万家寨水库和娄烦县境域内的汾河水库一级支流涧河水质却偶有超标，对水源地水质产生直接不利影响。濮阳市黄河水源地取水口上游有天然文岩渠汇入，天然文岩渠是黄河一级支流，也是骨干防洪排涝河道，在濮阳县渠村乡三合村渠村分洪闸南端入黄河，水质现状较差，降雨或汛期入黄水量增加时会对水源地取水口水质造成一定影响。

3.5 水源地保护资金投入与保护要求不相适应，缺乏有效的奖励机制

全国重要饮用水水源地名录前期核准过程中，各省区积极性非常高。但后期水利部门主要以技术指导为主，缺乏应有的经费支持，各个水源地保护经费多来自于各省区水资源费或相关部门财政资金，缺乏稳定的资金投入，难以匹配水源地达标建设目标要求。同时，水利部对工作积极性高、水源地达标建设做得好的省区、流域，缺乏有效的奖励机制。通过“十三五”期间对黄河流域(片)各省区重要饮用水水源地现场抽查发现，部分省区缺乏工作积极性，对名录水源地管理工作配合度不高，不利于水源地保护和管理工作持续有效开展。

4 饮用水水源保护相关建议

4.1 规范水源地名录管理，严格执行核准程序，全面开展名录校核

针对黄河流域(片)部分重要饮用水水源地实际已被替代或已不具备饮用水水源地功能等情况，需要对名录水源地全面开展实地调研与复核评估，进一步规范饮用水水源核准注销机制，建立集中式饮用水水源核准(新增、变更)、注销(取消)等准入退出制度，客观评估城市集中式饮用水水源地是否需要退出或纳入名录管理。尽快建立由水利部统一组织，各流域管理机构和省级水行政主管部门实施配合、各地市水源地主管部门协作开展的工作流程，自上而下开展全国重要饮用水水源地核验工作，对现有名录进行实时动态调整，对名录水源地进行五年一轮的更新与发布，实现水源地名录动态管理。

4.2 开展流域应急水源现状调研，加快应急水源地建设，提高应急能力

1)亟须开展城市集中式饮用水水源现状调查，尤其是应急备用水源建设、规划现状，全面掌握集中式饮用水水源保护存在的问题和潜在风险。

2)编制并尽快实施城市应急水源工程建设规划。建议地方政府启动城市备用水源建设规划编制工作，尽快解决备用水源建设立项渠道[3]。流域管理机构应加强对备用水源建设的技术指导。按照水量保障、水质合格的原则，严格饮用水新水源设置，在充分论证的基础上，选择水质良好、开发利用程度低、水源涵养条件好、利于保护的水体开展选址论证。

3)加强应急备用水源和供水管网建设。按照“先挖潜、再新建”的原则，优先挖掘城市现有水源工程的供水潜力[4]。城市应有一处以上独立于主水源的应急备用水源。对于水源结构单一且不靠外源补给就无法解决应急供水问题的资源型缺水城市，可就近进行水量平衡，采取跨流域(区域)引水措施，建设应急备用水源；多水源供水城市，应以水源联网为主，以增强区域水量调配能力来实现应急备用。对已建有跨流域水资源配置工程的城市，要充分挖掘现有水资源配置工程的应急备用输水工程及配套管网建设的可行性。

4.3 强化水源地水质日常监测，开展监督性监测，加强部门合作与资料共享

加强对水源地水量和水质的监测是饮用水水源地管理的重要手段[5-7]。

1)建议持续加强水源地日常监测工作，在水源保护区及支流汇入处合理增设监测点位，充分掌握水源地水质动态变化状况，为水源地管理提供基础数据，提高应急预测能力，加强风险管控。

2)建议进一步加强饮用水水源地监督性监测工作，在重要饮用水水源地安全保障达标建设评估工作的基础上，对流域机构开展饮用水水源地监督性监测的经费给予支持。

3)加强与生态环境等相关部门间的沟通协作，尽量避免对同一监测点位进行重复监测，真正实现资料共享。

4.4 落实饮用水水源保护区相关制度，强化污染过程控制和环境风险防范

1)严格落实饮用水水源保护区相关制度，切实强化水源地周边环境整治。加快水源地一、二级保护区内居民搬迁或污水收集处理工作，积极整治水源地上游河道或周边区域面源污染，逐步改善饮用水水源地所在区域的水环境质量。

2)强化污染过程控制和饮用水水源环境风险防范。抓紧建立完善饮用水水源风险评估机制，严格饮用水水源上游和周边地区高污染、高风险行业的环境准入，建立风险源信息库，切实做好水源周边的工业企业、污水处理厂、垃圾填埋场、危险废物处置场、危险物品贮存仓库或场所、公路水路运输等典型风险源的风险防范，完善饮用水水源环境预警应急管理体系，提高饮用水水源地环境应急能力[8]。

3)加强饮用水水源地管理与保护工作的政策与技术指导。对取水口水质不能稳定达标的重要饮用水水源地尽快制定水源地安全保障达标建设实施方案，督促各责任单位按照建设方案和年度计划完成达标建设及评估工作，全面建立水质在线监测系统并纳入年度计划组织实施。

4.5 拓宽资金投入渠道，积极开展示范水源地创建工作

1)建议水利部在持续推进饮用水水源保护工作的同时，能够从国家层面争取到专项资金，用于各省区名录水源地的保护与治理工作。同时，各省区也要积极拓宽资金渠道，鼓励地方创新融资方式，发挥市场机制作用，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与饮用水水源保护工作。

2)积极开展示范水源地创建工作，制定合理的奖励机制，进一步激发水源地管理部门参与水源地争先创优工作的积极性，持续提高饮用水安全保障水平。