从功利主义视角看我国传统政绩观的合理性与缺陷

摘要：政绩观是当代政治建设的重要一环，以传统政绩观的经验反哺当代政绩观建设有其必要性。传统政绩观以利益引导官员积极创造符合考绩标准的政绩，与功利主义避苦求乐的假设一致。但是，传统政绩观为皇权等特权阶层服务、诱发官员投机行为、将个体与整体混淆，同功利主义的主张相悖。参照功利主义指导当代政绩观建设，应坚持以下三点：（一）以人民为主体;（二）考核设计全面、规范;（三）以整体和联系的方法建设政绩观。

关键词：传统政绩观;功利主义;考绩标准;传统官僚制度

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）18-0024-04

政绩是领导干部在任期内履行相关职务所取得的工作成績和贡献的总体表现。中国共产党第十八次代表大会以来对政绩观建设的强调掀起了近年来政绩观研究的热潮。

现有的研究基本集中在新时代以来政绩观的建设上，关于我国传统政绩观的研究还存在许多不足之处，主要包括以下几点：第一，缺乏专门的、系统的、有针对性的传统政绩观的研究;第二，相关文章主要为历史研究，作为对中国古代官僚体制研究的一部分，缺乏运用政治学方法进行的相关研究;第三，对传统政绩观的关注较少，对政绩观的研究重点集中在21世纪以后。基于此，采用政治学的观点进行考察，以英国19世纪功利主义创始人边沁的功利主义视角对我国传统政绩观加以研究，有其重要的理论价值。

采用功利主义的观点看待我国传统政绩观有其独特的理论意义。封建君主通过设立政绩考核标准，激发官员趋利避害本能，鼓励最大多数人通过对政绩的追求实现国家的善治，进而实现对社会的有效统治。这种以皇权为委托人，以承认官僚趋利避害、避苦求乐的行为模式为前提，通过对官员的惩罚与褒奖的管理方式达到官僚体系的合理运作和高效社会控制的目的，与边沁的功利主义思想存在共通之处。

综上，本文从功利主义角度审视我国传统政绩观，需要解决的主要问题有如下几点：第一，厘清传统政绩观的主要内容。本文拟根据对各朝代官员考绩标准的研究，归纳并把握传统政绩观的主要内容。第二，根据边沁功利主义的主要思想观点对传统政绩观进行分析，以期证明其内容中的正当性与所存在的缺陷。第三， 以史为鉴， 探讨功利主义观点对当代社会政绩观建设所能作出的贡献。

一、传统政绩观主要内容

以往对官僚制度与考绩制度的大多数研究，如王衡所说，基本“集中在断代研究，缺乏突破王朝体系的研究体例”[1]。本文希望归纳整体性的传统政绩观，以揭示封建君主官僚体系的共同价值取向。

首先需要解决的问题是，什么是政绩观？通俗来说，政绩观是“对政绩总的认识和看法，包括对什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩以及怎样衡量政绩等问题”[2]。政绩观是官僚干部行事、施政的指导思想。有什么样的政绩观，就会有什么样的政治行为。确定传统政绩观的主要内容，主要就从定义中的四个方面入手，逐一进行解答。

（一）什么是政绩

政绩在我国不算一个新兴的概念。早在尧舜时期，就已经有对官员进行政绩考核的案例了，史料记载当时存在所谓“三年一考”[3]的说法，即每三年对官员进行一次考核，根据多次考核的结果决定官员的升降安排。

封建社会对政绩的考察主要分为两个方面：一是官员的品行和道德，在以儒家思想为主流的时代，“以德治国”的施政理念要求官员个人的品行必须符合儒家传统伦理道德。二是官员能力的考察，也是政绩的重要一环，主要包括两个方面：一是经济发展的情况，包括多层次的考核标准，如赋税的增加以及户口数量的提升等;二是辖区内部的长治久安，政治清明与稳定。

（二）为谁创造政绩

封建专制制度下最终的委托人和授权人都要追溯到皇权中去。然而，封建专制背景下的政绩观实际上是杂糅了两套政治话语的混合产物，它既包括皇权政治，也包含了官僚政治。

皇权政治对官僚的要求是为宗法制家天下背景下的皇族服务，官员缺乏对平民、对政治的下沉考量，整体呈现出“功绩取向”“效率至上”“非人格化”等特征[4]，是人治随意性的体现。另外，官僚政治则意味着对专业化和效率的追求，即为个人追求和百姓创造政绩，更强调官员作为独立个体所能够产生的能动作用。

（三）如何创造、怎样衡量政绩

我国古代虽然建立了较为完善的中央垂直管理地方的组织形式，但是由于地方远离中央、交通与通信不便，考绩标准的设置成为非常重要的一环。同时，考绩标准改动的僵化也决定了大部分官员以考绩内容为导向的执政方式。政绩观的组成要素中的“如何创造政绩”和“怎样衡量政绩”，两者存在相通之处，功利主义导向的官员会倾向于根据衡量政绩的标准来选择创造政绩的方式和手段。

1.考绩标准全面，但不同时期各有侧重

历史上对官员考绩标准的全面性主要体现在同时对道德和功绩的强调，同时，官员的资历也会成为考绩的参考因素之一。

西周时期对官员考察的主要内容，根据《孟子》记载，“入其疆，土地辟，田野治，尊老尊贤，俊杰在位，则有庆，庆以地。入其疆，土地荒芜，遗老失贤，掊克在位，则有攘”①。到秦汉时期，官僚体系正式形成，对官员的考核手段也有所革新。德行方面，秦对大小官吏提出了“五善”“五失”的整体要求，在功绩上则根据所考察的对象有所区别，如针对武官考察武艺，针对农村基层官员考察当地的垦荒与种植情况。

官员资历在某种程度上也成为不必明言但是往往纳入考察范围的标准之一。汉代就有王“以郡县吏，积功，稍迁为被阳令”和赵禹“以刀笔吏，积劳，迁为御史”的情况[5]。

整体上，官员政绩全方位的考核标准是对社会治理的利好信息，但是一个人的道德品行无法在长期得到伪装，按照某些学者的看法，道德标准存在含糊、笼统等问题[1]，且容易掩饰。魏晋南北朝时存在官员之间“官罔高卑，人无贵贱，皆饰词假说，用相褒举……求者不能量其多少，与者不复核其是非”[6]的现象。功绩方面，考绩标准的僵化与范围上的限制与官员实际工作的变动性以及丰富性存在非常严重的内在矛盾。考绩标准难以覆盖官员职权的全部范围。不同地区的治理情况也大相径庭。统一标准的缺乏也为考绩的主观性和难以比较性埋下了伏笔。以唐朝为例，官员考绩的共同标准是四善，“德义有闻、情慎明著、公平可称、恪勤匪懈”，而针对不同职责的官员，则有“二十七最”作为不同部门和工作的最高标准。考绩过程中，根据获得“最”和“善”的数量来作为考绩结果的依据③。在这一评价体系下，大部分官员都能获得“中上”以上的评价，没有区分度。

2.考核程序向皇权倾斜，诱发官员投机行为

考核程序向皇权倾斜，主要是因为皇权作为封建传统官僚体系的总委托人和合法性来源，能够在官僚制度的专业性之上施加人治的随意性。比如，在考核周期上，除了规定好的定期考绩，皇帝可以随时开设“特课”，直接控制和干预官僚系统的考核。西周时期专门设立的“巡狩”制度，就是为了满足皇权随时考核官员的需求。这一特色所能带来的结果很大程度上取决于君主本身的政治素养。但是皇权的随意性总会导致这样一种倾向：官员减少对实绩的重视，而更加关注皇帝个人的喜好，通过创造迎合君主喜好的政绩来谋求更快的提升。

3.考绩呈现结果导向，但缺乏更精确的设计

大部分时候，上级对下级进行考察的主要依据就是官员定期递交的述职报告，以及从侧面获取的官员政绩工作的成果。考绩的结果是对官员进行任免、奖惩、升迁的重要依据。从这一角度来说，政绩呈现的结果就是考绩的最终凭证，而官员行为的动机、过程相对来说显得没那么重要。

传统政绩观存在的另一个问题是缺乏更为精细的设计。首先，鲜有采用整体的方法对一个政府或者一个部门进行考评，结果是官员之间各自为政。其次，结果导向的考核在标准制定时基本都以笼统宏观的语言描述。比如，汉代“考绩黜陟，计事除废，有功者赏，有罪者罚”，宋代“参考治行，分定上、中、下等”[7]。这往往导致官员对更微观的结果缺乏更精确的识别与鉴定策略。

二、功利主义与传统政绩观的合理性

（一）边沁的功利主义苦乐观

边沁在《道德与立法原理导论》一开头就强调了苦乐对人的价值与影响，“自然把人类置于两位主公——快乐和痛苦——的主宰之下。”[8]在边沁看来，人在任何时候都存在趋利避害、避苦求乐的行为本性。

传统政绩观的逻辑也契合功利主义的苦乐原理。通过官员在考绩过程中得到的恐惧、不安或幸福，引導官员尽可能以考绩标准为参照努力工作，创造更多政绩以追求快乐。边沁认为，理性的行为是受到理性的法律的控制的，因此法律（制度）对必然得到增加或者减少的利益相关者的快乐的倾向加以促进或妨碍，对于功利主义的目标而言是合理且必要的。在传统政绩观中，制度站在官员和皇权的幸福的角度考虑，设计出一套能够促进两者快乐增加的制度，通过官员的本性推动制度发挥良好的效果，是完全合理的。

（二）从个体到整体：社会控制的建立与最大幸福的实现

当功利主义的苦乐观在每个理性的个体之中发挥作用时，整个社会也就实现了“最大多数人的最大幸福”，这就是边沁所说的“依靠理性和法律之手建造福乐大厦的基础”。

传统官僚在参与政治期间，受到传统政绩观的引导，其行为有意识地以合乎功利主义原理的模式进行，当所有官僚的个别行为集合起来形成集体性的官僚行为，理论上全部社会关系就能够按照君主创设官僚制度时所设想的理想情况得到维持和有效运转。虽然功利主义学家们反对先验的规则预设，而推崇经验主义的行为方式，这种“人们所渴望的正常的市民社会状态以及安全与社会服力背后”，是存在某种先验性的，而且这种强制性能够得到功利主义从总体幸福角度展开的合理性论证[9]。功利主义在传统政绩观应用于社会控制的逻辑在于，君主通过制定评估官员具体行为结果的计算方式，观察具体的环境并计算结果，给予引导，最终实现对社会的严密控制[10]。

（三）功利主义的后果论

就考核的实际情况来看，由于道德标准务虚;而资历的因素往往较为隐晦;功绩成为最明确、最容易被把握的标准。古代政府重视依据结果进行奖惩，这不仅是政治偏好的问题，也与技术上无法实现更为精细的考察与管理有关联。

功利主义重视依据结果进行价值判断。这种理论主张遭到很多人的批评，包括其忽视行为本身道德价值的质疑。

从传统政绩观的考绩过程来看，对功绩的强调在很大程度上符合功利主义对结果的主张，而这种契合在封建社会有其独特的意义。首先，对道德价值的忽视这一批评在传统社会无法立住脚，因为它本身就是因为无法细化对道德的考核而做出的妥协。其次，较为明确的标准引导官员对政绩建设的具体方向有更清晰地把握。历史上看，凡是奖惩升迁机制与考绩结果严格挂钩的时代，往往政治清明、经济发展稳定、社会运行良好。

三、功利主义对传统政绩观的批评

（一）特定阶层的最大幸福

在边沁的时代，英国检察总长亚历山大·韦德伯恩曾经指责边沁的功利原理给了立法者或统治者利用权力谋取私利的可能性，这是危险的。对此，边沁以略带嘲讽的口吻回应，韦德伯恩时的英国政府极端自利，他们倾向于将少数统治者和贵族阶层的最大幸福作为追求的唯一目的，在这一基础上建立起来的政府“诚然是危险的”。

传统政绩观所反映的阶级性更加明显。宏观上来看，君主作为最大幸福的唯一受益者，通过制定官僚制度引导官员产生政绩。如果考绩标准的导向能够同时惠及民生，那么他们或许能够得到幸福;但是如果君主昏庸、官员自私，那么群众很可能成为官员和君主幸福的牺牲品。韦德伯恩所指出的功利主义的危险就在于此：“对于将某一人的最大幸福，取决于他的喜乐或笼络考虑，当作自己的实际目的或目标的政府，这个原理毫无疑问是危险的。”[8]对此，边沁指出，功利主义虽然注重个体幸福的满足，但是其存在至少两个前提，一是个人不能在追求幸福的同时损害其他人或共同体的利益;二是政府不应当追求自己的私利。

本质上，边沁的功利主义是无法同中国封建社会的土壤相适应的。传统政绩观鲜明地指出君主与皇权是最终的受益者，人治的随意性也导致百姓能否获得最大幸福完全取决于君主的意志与行为。

官僚受到功利主义思想影响趋利避害，创造符合考绩标准的政绩的逻辑思路也存在矛盾。它所蕴含的前提假设是个体同他人之间没有分野，行为所带来的影响局限在个体层面。但是传统官僚体系下，官僚对功利的追求、对百姓带来的潜在影响不是在平等的语境下实现的，官员追求政绩的行为往往给百姓带来巨大的影响。对于那些为了创造政绩而放弃民生建设的官员，他们的行为结果无法为百姓带来最大幸福，从结果上来看是不功利的。

传统社会的时代背景不符合功利主义的前提假设，但是官僚的行为模式仍然可以用其分析，并比较得出所存在的不足。

（二）考绩标准的虚化、弱化

传统政绩观中对于考绩标准的设置，往往存在虚化、弱化的特点。虚化是指一些标准的考核方式过于模糊、难以上手，结果是为官员拉帮结派、党同伐异提供了路径。弱化则是在不同君主当政的时期，由于君主喜好的不同，考绩标准会以非口头的形式向君主的偏好转移。这种行为很可能是短视的，长期来看，它所创造的幸福未必都是正向的。

（三）从个体幸福到整体幸福的传输路径质疑

传统政绩观的一个缺点在于，它缺乏对从政府整体绩效进行考察的必要性认识。边沁功利主义的主张是，当每个个体的幸福组成社会整体的幸福。他将社会还原成由所有个体的集合，认为只要每一个社会成员能够实现自己的最大幸福，那么社会成员的共同体自然也能实现利益的最大化。

从个人幸福直接推导到整体幸福的逻辑为边沁带来了很多批评。笔者对这一观点也不太赞同，对此略作评判。首先，个人利益和整体利益之间没有必然的一致性。个人幸福与社会幸福之间如要保持一致，至少需要一个前提，即社会制度公平公正，能够在保证每个人幸福的基础上不侵犯其他人的幸福。其次，社会幸福与个人幸福的标准并不完全统一。个人幸福的满足只需要个人利益的最大化，但是社会的幸福还需要考虑道德、公正、平等等无法用简单的利益加以概括的因素。这些变量被边沁简单地一同放到“幸福”的概念中去，是否合理仍有待商榷。

这一质疑在传统政绩观的背景下也适用。当所有官员都为了迎合标准而片面追求政绩，国家发展的全面性无法得到保障，不仅百姓会因此承担后果，君主和国家也会意识到发展的偏差而被迫调整政绩考核的侧重。一开始即采用整体和联系的方法设计考绩标准或许是更优的解。

四、对当代政绩观发展的启示

党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中强调政绩观建设的重要性。当代政绩观的功利主义色彩已经有所弱化，强调领导干部奉献与务实的精神建设。但是从长远来看，功利主义强调的对官员的激励仍然有效。根据前文对传统政绩观的分析，为当代政绩观的发展提供一些建议。

（一）避免特权阶层垄断幸福

边沁的功利主义坚决反对将政府和政绩考核作为少数特权阶层谋利的工具，这种情况在当代就是滋生腐败的温床。

在我国，人民是当家作主的根本力量，也是国家“最大多数人”的具体指代。因此，官员在创造政绩时，应当是在为全体人民创造政绩。最大多数人的最大幸福如何在政绩观的层面上得到实现？我国的当代政绩观已经提出“为人民谋幸福”的思想，可以在具体实现路径上作出进步。边沁的观点是，当普遍的个人利益和合理的特殊利益得以实现，功利主义的逻辑能够带来最大多数人的最大幸福。这要求当代政绩观既要抓住个人私利的共性，也要对特殊性有所认识，在个人利益与集体利益相冲突时，应当以集体利益为核心，对个人利益加以合理关切。

（二）考核标准全面，考绩程序规范

传统政绩观考核标准的虚化、弱化引导官员片面追求得到重视的政绩，这种行为无疑是短视的。但是在功利主义的逻辑下该被批评的不是受到结果导向驱使的官员，而是制定一系列制度的君主或者利益相关者。当代政绩观应当对中国的实际情况有充分的了解，在此基础上制定统一可行、便于操作的考绩制度。

历史上考绩程序的不规范也导向官员的投机行为，不规范的考绩程序主要是由人治的随意性导致的。在当代中国，人仍然是治理的主体，在具体施政过程中存在很大的能动性。要避免官员的投机行为，一方面需要规范、透明化考绩的程序并严格执行;另一方面可以建立相应的监察机构来监督考绩过程的实施。

（三）以整体和联系的方法建设政绩观

用整体和联系的方法建设当代政绩观，主要是对传统政绩观中割裂对待官员之间关系的回应。当官员仅仅作为个体被纳入功利主义运行的框架之中，考绩无法从整体的政府层面提升绩效，也容易导致官员为了自保和晋升，拉帮结派、经营关系网，形成官僚集团，削弱官僚机构原本的作用。

作为对其的回应，当代政绩观的建设在关注官员个体之余，应当建立起针对政府整体或者各个部门的具体的考核标准，使官员和政府的利益紧密联系在一起，以這样的方式将其纳入功利主义的运行逻辑，那么官员除了考虑到自己的仕途，还会更积极地投身于政府政绩的建设之中。

注释：

①引自《孟子·告子下》。

②引自《睡虎地秦墓竹简·为吏之道》，文物出版社1978年版。转引自孔令纪等：《中国历代官制》，齐鲁书社1993年版，第82页。

③根据所获得的数量给予考第，分别为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。

参考文献：

[1] 王衡.皇权官僚政治视野下的中国古代考绩制度[J].北京行政学院学报，2014（1）.

[2] 包心鉴.政绩观与发展观[J].求是，2009（6）.

[3] 马兴.尧舜时代制度文明略论[J].学习与探索，2006（4）.

[4] 阎步克.中国古代官阶制度引论[M].北京：北京大学出版社，2010.

[5] 班固.汉书[M].北京：中华书局，2000.

[6] 魏收.魏书[M].北京：中华书局，2000.

[7] 胡淼森.中国古代政府如何进行绩效管理[J].领导科学论坛，2014（6）.

[8] 边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘，译.北京：商务印书馆，2000.

[9] MORRISON W.Jurisprudence：From The Greeks To Post-Modernity[M].New York：Routledge，2016.

[10] BENTHAM J.An Introduction to the Principles of Morals and Legislation[J].American Political Science Review，1971（3）.

作者简介：陈宇洋（2000—），男，汉族，浙江台州人，单位为浙江大学，研究方向为中国政治以及移民问题。

（责任编辑：御夫）