台湾自贸区发展的创新举措与经验借鉴

王旭

摘 要：作为经济发展较好的典型海岛经济体，台湾在经过长时间经济制度变革后，逐步探索出一条以发展自由贸易区为主的外向型经济模式。具体看，台湾自由贸易区发展较为均衡，亮点频仍，并创新提出后发性技术、新型金融监管及分立式立法等举措。因此，立足台湾自贸区在服务、技术、立法等方面的发展经验，大陆自由贸易区应找准功能定位、制定专项法律、增强核心技术创新、强化先行先试机制及深化金融监管改革，最终建成具有大陆特色的自由贸易区。

关键词：台湾地区;自由貿易区;发展经验;创新举措

截止2020年底，中国台湾自贸区（以下简称台湾自贸区）对大陆出口额高达1514.52亿美元，约占台湾总出口额的43.9%，较上年增长14.6%。不难发现，台湾地区发展自由贸易区这一外向型经济模式逐渐成为其提高GDP总量的主要方式，并促使台湾地区成为全球重要工业经济体。总体而言，台湾自由贸易区发展的创新举措对大陆地区建设自由贸易区、加强海关监管提供一定经验支撑。虽然台湾自由贸易区的发展模式已经趋于成熟，但国内对于台湾地区的自由贸易区研究较少，关注视角也较为局限，这为本文研究提供了空间。在此背景下上，本文研究台湾自贸区建设的创新经验，不仅可以拓宽大陆自由贸易区内企业的贸易投资市场，还能提升区内对外开放水平，助推大陆地区根据实际情况与自身特点建设新型自由贸易区。

一、台湾自贸区发展均衡，亮点频仍

（一）形成“六海一空两区”空间产业布局

近年，台湾地区自由贸易区在维稳发展进程中取得诸多亮眼成绩。为应对区域内外经济环境变化与强化区内产业建设发展，台湾自贸区逐步形成“六海一空两区”空间产业布局（图1）。即以“台北港、安平港、基隆港、台中港、高雄港、苏澳港”为六海，“桃园空港”为一空，并新建尾临港工业区与屏东农业生技园区，最终形成“六海一空两区”自贸区空间产业分布格局。而且，各自贸区产业设置与周边辐射产业也有所不同。台北港、桃园航空与基隆港主要以知识产业、教育创新、电子信息、国际健康、软件等产业为主;苏澳港、安平港、台中港、仓尾港主要以港口物流、机械制造、加工贸易、食品为主，高雄港与屏东农技区主要以文化创意、石化产业、农业生技为主。由此，台湾自贸区大致形成“北部重海空联运与教育知识产业”、“泛中部重港口物流与加工贸易”、“南部以农、重工与文化产业为主”的产业分布格局。据台海网数据显示，“六海一空”自由贸易区进出口货物量与贸易值于8年前就已经达到1035万吨与新台币5019亿元，较去年增长55.5%与48.4%。

（二）创建“前店后厂”海外经济合作方式

台湾作为发展外向型经济的地区，积极与大陆地区展开合作，并采取更加开放、便利、自由的经贸政策措施，推进双方经贸合作。在海峡两岸经济合作框架协议（简称ECFA）下，台湾自贸区加快与大陆地区开展“区与区”对接合作，并建立“前店后厂”经济合作模式，加速与大陆地区形成有效对接及延伸产业链。具体而言，台湾自贸区依托自身海外贸易窗口优势，不断承接海外订单，加快新产品、新工艺的开发及产品源头质量的控制，扮演“店”的角色。大陆自由贸易区根据土地、劳动力与自然资源优势，负责产品的加工、装配与制造，扮演“厂”的角色。而且，早期台湾地区未与大陆地区签订ECFA时，台湾自贸区贸易涵盖率仅为0.13%，难以有效发挥“前店后厂”模式的作用。签订后，台湾自贸区贸易涵盖率上升至9.65%，极大提高其与大陆自贸区联合共建“前店后厂”模式的积极性。据搜狐网报道称，2020年，台湾地区通过自贸区“前店后厂”模式实现的经济增长值高达4.85万亿元。可以看出，“前店后厂”海外经济合作模式为台湾自贸区经济发展提供重要支撑，是其对外开放与经济增长的重要引擎。

（三）设立新型自由经济示范区

面对早期全球经济一体化日益加深带来的挑战，台湾地区为避免自身经济发展被边缘化，积极倡导推进“自由经济示范区”建设。在此基础上，台湾地区试图加快区内经济实现新一轮自由化与国际化，最终促使台湾地区建设成为“自由贸易岛”。示范区主要将优势利基与前瞻经济活动作为发展重点，以高附加值服务业为主线，集中发展智慧物流、国际健康、教育创新与金融服务等产业。智慧物流层面，重点以“创新关务机制”与“搭建云平台”为服务内容，为区内企业发展提供最佳物流服务及增加商品流通中的附加值。国际健康层面，示范区通过建设“国际健康产业园区”与设立生物技术研发机构，以期带动整个台湾地区医疗、养生、生技等健康产业的发展。金融服务层面，在区内采用业务分级与差异化金融服务管理方式，放宽国际金融业务与开发国际证券业务，为区内企业发展与经济增长提供专业化金融服务。教育创新层面，重在通过招收境外学生促进人才流动与国际间合作。整体看，作为先行先试的另一自贸区发展模式，台湾自由经济示范区进一步扩大贸易自由便利化范畴，且在金融开放与外资准入方面有极大优势，为台湾经济增长带来显著正向影响。据搜狐网数据显示，2020年台湾地区名义GDP折合美元达6648亿美元，较上年增长8.61%，人均名义GDP达28180美元。

二、台湾自贸区创新经验总结

（一）构建“后发性”技术发展体系

“后发性”技术发展战略是台湾自由贸易区开展技术创新的概括与总结，其核心思想是积极采用后发经济体科技的优势，从而在短期内推进区内产业发展与实现经济快速增长。台湾自由贸易区“后发性”技术战略在不同阶段呈现出差异化发展特点，主要遵循如下两条路径（图2）。第一条，台湾自由贸易区依托国家产业转移发展浪潮，结合转移过程中的先进技术，制定技术发展战略与激励政策，推进区内产业快速升级转型。第二条，台湾自由贸易区直接借助区内科研组织，引进国内外先进技术，促进区内OEM企业转型与技术升级，最终拉动区内经济增长。该路径下，最为典型的例子就是台湾自由贸易区如何促进区内半导体产业的发展。截至2020年，台湾自由贸易区已成功量产5nm芯片。据TrendForce集邦咨询数据显示，2021年第一季度，台湾自由贸易区半导体产业国际市场占有率高达56%。总体看，借助“后发式”技术创新发展体系，台湾自由贸易区成功实现了区内技术升级转型与产业快速发展。

（二）实施集约化服务管理

第一，成立“金管会检查局”。台湾自由贸易区“金管会检查局”统一负责区内保险业、金融控股公司、证券业等企业的金融检查与监管工作。2015年，在“金管会检查局”监管下，台湾自由贸易区正式设立金融科技办公室，并为区内金融科技发展募集近新台币2亿元。期间，“金管会检查局”提出全球第一部成文监管沙盒专法草案。第二，采取分级与差异化监管方式。为进一步加大市场开放力度，台湾自由贸易区试图在金融监管上再次进行创新与松绑。因此，台湾自由贸易区采用分级与差异化金融监管方案，在试点区域实施财富与资产监管工作，并放宽证券国际金融业公司、外汇指定银行与国际金融分行的经营业务范围。同时，对区内专业投资机构大幅松绑，开放各金融银行境外业务办理窗口，实现区域经济集成平台。第三，建立“自由贸易区协调委员会”。该委员会主要由台湾自由贸易区内部行政主管部门负责管理，其职责在于处理区内各相关业务、案件与协调各方事宜。综上，台湾自由贸易区通过实施集约化服务管理手段，不仅提高了区内企业管理的自主权，还有效降低行政干预对企业发展的负面影响。

（三）采用分立式立法模式

在建设过程中，台湾自由贸易区主要采用了先立法、后设区的建设模式，进而形成自上而下、完善的分立式法律体系，为自贸区发展提供法律支撑。在此模式下，台湾自由贸易区立法呈现出以行政法为主、经济法为辅的特征，明确了区内不同主体的职责与规范。前者主要负责对自由贸易区的设置与对企业、货物流通的监管，后者则是对区内税收与贸易两大层面的规制。2003年7月，台湾自由贸易区“行政院”正式颁布第一部行政法，即《台湾自由贸易区管理条例》，该条例为区内后续制定诸多下位法提供核心支撑。2019年1月16日，《台湾自由贸易区管理条例》进行重新修订，并形成了自上而下、完备的自由贸易区运行法律体系，为台湾自由贸易区实现可持续运行奠定坚实法律基础。在经济法层面，台湾自由贸易区“财政部”制定并出台了《自由贸易区货物通关管理办法》、《自由贸易区海关查核规定》等法律。截至2020年，台湾自贸区法律体系中行政法规范与经济法规范数量分别为24条与15条，占比52%、32%，其他法律规范7条。不难发现，台湾自由贸易区从区内功能设置与运营均须经过法律的授权与监管，具有较大的公共属性，这也是台湾自由贸易区不断实现产业升级与技术创新的关键所在。

三、台湾地区创新经验给中国自由贸易区发展的启示

（一）找准功能定位，发挥“双循环”纽带作用

台湾自贸区在建设过程中，除积极找准自身发展定位外，还以经济循环发展为主不断提高区内招商引资能力，以加快其建设进程。十四五期间，上海金融学院自贸区研究院副院长肖本华指出，中国实现高质量、高水平自贸区建设，核心就是要加快构建国内国际“双循环”发展格局，以推进自贸区实现持续稳定发展。对此，中国自贸区在建设初期需结合当地发展实际与借鉴台湾自由贸易区发展实际，找准自贸区发展定位。功能定位上，依托现有资源情况，大陆自贸区应参考国际构建标准与经贸规则，构建以区内特色贸易为主体、区内区外双循环的海、陆、空、信息港四位一体特色自由贸易港。一方面，大陆自由贸易区要不断提高自主开放水平，积极探索国际高标准经贸机制，并加强与一带一路沿线国家与地区间的合作与对接，构筑大陆自由贸易区经贸规则与标准。另一方面，发挥“双循环”纽带作用，积极打造自贸试验区先行先试经贸服务窗口，逐步形成以区内贸易政策、产品、服务能力等内容循环为主体、区内区外资源配置、新兴业态、离岸金融相互促进的新格局。

（二）制定专项法律，深化自由贸易区规制改革

为加强自贸区发展实力与竞争力，台湾自贸区采用分立式立法模式，制定专项政策制度规制区内贸易发展，促使自贸区各法律关系更加明确与有针对性。鉴于此，大陆自贸区应以专项行政政策规范为主、经济政策机制为辅的制度体系，深化自由贸易区规制改革。行政法方面，大陆自由贸易区要制定适合当地实际的专项行政法，明确港口设置与区内企业的监管，提高区内政务服务效率与质量。例如企业货物流通监管层面，专项行政法可具体从国外货物准入条件、货物备案、货物运出三方面设置与监管，避免企业偷税漏税情况出现，影响双方交易稳定。经济法方面，台湾自由贸易区对进出口货物分别设置货物税、进口关税、营业税、烟酒税等税收政策，为区内企业开展进出口交易提供明确法律支撑。基于此，大陆自由贸易区要不断完善各项经济法规，调控区内可能出现经济与市场失灵的问题。例如，要重视财税减免与离岸金融风险防控政策的制定，增加企业区内数量，整体提高区内经济发展质量。

（三）增强核心技术创新，推进新产业布局与新技术共振

长期以来，台湾自由贸易区非常重视技术创新与技术引进，以期提高区内科技事业独立发展能力。其中，“后发式”科技创新战略是台湾自贸区缩短与发达国家技术差距，改变自身技术落后。有鉴于此，大陆自由贸易区要强化内部技术创新能力与积极引进国外先进技术，增强区内企业技术实力。首先，围绕区内新型服务贸易种类，运用技术研发优势持续深耕新型服务贸易行业。例如，针对纤塑材料贸易项目，自由贸易区要积极开拓功能产品在该领域的应用研究，不断提高其产品出口附加值，以吸引国内外投资商涌入自由贸易区。其次，立足核心技术创新与产业升级，推进技术与产业发展同频共振。大陆自由贸易区根据区内产业与技术发展情况，制定百年、前年升級改造项目，逐步在区内形成新兴技术产业发展格局。最后，重视科研院所的中坚作用，促进产业升级与技术成果产品化。大陆自由贸易区要制定与发布相关激励政策，激发科研院所技术创新能力，为区内产品价值提升与增强贸易往来奠定基础。同时，在科研院所带动下，大陆自由贸易区要加快建立成果转化机制，推动区内产业升级与成果转化，最终推进新兴产业与新技术在区内同频共振及协同推进区内贸易发展。

（四）强化自贸区先行先试机制，扩大贸易便利化范畴

台湾作为中国开展自贸区先行先试机制的地区，不断加快政府职能转变、创新监管模式、放宽市场准入等相关措施，为贸易便利化范畴扩大及改善提供重要支撑。有鉴于此，大陆地区先后发布一系列自贸试验区先行先试政策文件，如海南地区发布《海南自由贸易港建设总体方案》，为扩大区内贸易便利化范畴与推进自贸区试验区金融、贸易紧密结合提供法律依据。立足高质量发展要求，大陆地区要强化自贸试验区先行先试机制，从建立 “排头兵”自贸试验区、对标国际先进经贸规则与下放管理权限层面扩大贸易便利化范畴。首先，各地区要充分发挥建立自贸试验区“排头兵”作用，积极在扩大贸易便利化范畴与深化“放管服”改革方面形成一批先行先试经验做法，并在全国范围内进行推广。其次，大陆地区要积极对标国际先进经贸规则，紧扣国内外政策制度创新，加快试验区在自主开放上迈出新步伐，并探索出可复制推广的自贸区先行先试机制。最后，各地区要向自贸试验区下放管理权限。例如，大陆地区要在自贸试验区全面开展“证照分离”模式，放寬市场准入权限与海关审批标准，提高货物通过效率。紧接着，加快深层次事项、自贸试验区先行试点与竞争政策改革，营造有序、公平的市场竞争环境，为区内企业参与国际竞争与实现高水平开放提供保障。且在“十三五”期间，中国新设17个自贸试验区，总数达21个。不难发现，大陆地区在自贸试验区先行先试机制上已取得初步成效，为进一步扩大区内贸易便利化范畴奠定基础。

（五）深化金融监管改革，促进投融资便利化

在建设期间，大陆自由贸易区应加快金融监管改革，强化区内贸易自由化与投资便利化。十四五规划报告中指出，要加快各地自由贸易区金融监管政策的制定与实施，强化区内多边与各国金融机构的合作、投融资能力，提高其整体发展水平。且通过梳理台湾自由贸易区发展经验可知，其多次强调对金融监管进行改革探索，意图营造更加有序稳定的金融市场环境。对此，大陆自由贸易区要深化金融监管改革，加快与国际金融服务贸易接轨，促进区内贸易自由化与投资便利化。具体而言，一方面，区内金融企业要开启金融服务创新加速模式，运用跨境并购、资产管理等金融工具，推出套期保值、金融融资、套利交易等金融服务，以建立高效自由贸易港金融市场。另一方面，大陆自由贸易区要强化试点金融监管，利用大数据、5G、云计算等新兴技术提高区内金融监管智能化，提高自由贸易区内企业金融风险防范能力。▲

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