重大突发事件档案应急管理研究

邱志鹏 刘永 吴雁平

摘  要：本文阐释了重大突发事件档案的内涵、特点及管理现状，分析了其存在的问题，提出重大突发事件档案应急管理工作的总体思路是坚持以问题为导向、坚持档案学根本原则、坚持应急管理工作应及时和采取多方合作，从而为档案部门应对重大突发事件提出具体对策。

关键词：“重大突发事件;档案应急管理;新冠肺炎疫情;理论研究;根本原则

Abstract： This article explains the connotation， characteristics and management status of major emergencies Archives， analyzes its existing problems， and proposes that the overall idea of emergency management of major emergencies Archives is to adhere to the problem-oriented， adhere to the fundamental principles of archival science， and adhere to emergency management Work should be timely and multi-party cooperation， so as to put forward specific countermeasures for the Archives department to respond to major emergencies.

Keywords： Major emergencies; Archive emergency management; New coronary pneumonia epidemic; Theoretical research; Fundamental principles

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国档案法》第二十六条指出：“国家档案主管部门应当建立健全突发事件应对活动相關档案收集、整理、保护、利用工作机制，档案馆应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用。”[1]档案部门梳理和探讨重大突发事件档案应急管理工作的总体思路，根据疫情防控工作的实际出发，发现存在的问题，采取有效措施完善重大突发事件档案应急管理工作策略，对档案部门做好疫情防控期间的档案工作，承担起记录历史的重担和为党和国家打赢疫情防控阻击战具有现实意义。

1 重大突发事件档案应急管理概述

1.1 重大突发事件档案应急管理的内涵。重大突发事件档案应急管理是指档案系统在应对重大突发事件时，为降低重大事件对存量和增量档案秩序的危害，达到确保社会记忆的安全与完整等目的，对重大突发事件原因、过程等分析，进行优化决策所采取的控制、计划、协调、组织等活动。[2]重大突发事件档案应急管理是一种有计划、有组织、持续动态的管理过程。由于其涉及多个主体、客体，所以有别于传统档案管理工作。

1.2 重大突发事件档案的特点

1.2.1 形成主体的多元性。重大突发事件档案的形成主体具有多元性。从跨地区来讲，我国开始由武汉暴发到后来疫情扩散到多个省市、整个国家;从跨部门来讲，新冠肺炎疫情的档案既包括不同部门和机构之间的合作，也包括不同级别管理机构之间的合作。从横向来看，包括了组织决策机构、后勤保障机构、信息管理机构等。从纵向来看，包括本级、上级、下级、协同单位等多个层次;从跨行业来讲，新冠肺炎疫情档案的形成主体不单单是医疗部门，它往往不单单集中在某个传统行业或专业行业，而是涉及多个行业领域的联防联控。

1.2.2 形成过程的成套性。2007年8月全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件应包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段。”[3]重大突发事件管理是一个动态过程，从阶段来看分为事前、事发、事中和事后几个阶段，每个阶段都具有紧密关系。所以新冠肺炎疫情在各阶段所形成的档案是密不可分的整体，不得任意拼凑或割裂。形成主体对档案信息利用需求是全过程、全方位的。[4]

1.2.3 形成过程的非常态性。抗击新冠肺炎疫情档案的形成是在多主体、多客体、多因素环境下形成的，突发事件应急指挥中心的人员往往由不同专业、不同部门的人员临时抽调组建。各部门人员待疫情结束后，各归其位，同时又没有兼职档案员的配备，导致了归档文件质量参差不齐，也没有按标准化、规范化要求来形成。所以在此过程中所形成的数量繁多、种类丰富的各类疫情档案具有非常态性。

2 重大突发事件档案应急管理现状

2.1 理论研究现状。薛匡勇认为，应从机制、体制、法制多个维度构建重大突发事件档案应急管理的体系，探索应急管理的对策。[6]李星玥认为，应根据重大突发事件社交媒体信息，从归档目标、归档主体等方面提出归档管理建议。[7]周峰提出了各级机构都应建立档案应急服务机制，把档案部门纳入突发事件处置组织体系中。[8]白俊松总结了档案应急管理的意义，提出了具体管理途径。[9]李金海从增强档案防范意识，提出了应对突发事件的具体措施。[10]这些研究为我国档案系统应对重大突发事件提供了重要理论支持，但研究较为零散，没有系统、深入地研究其与传统档案管理工作的不同，缺乏核心内容、总体思路的分析。

2.2 实践工作现状

2.2.1 制定并实施为应对重大突发事件的相关法规。《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布为我国档案系统制定应对突发事件的相关法律法规提供了依据，它包括了应急准备、预警、处置和事后恢复等五个方面。2008年10月国家档案局颁布《档案工作突发事件应急处置管理方法》是档案系统第一个关于应对突发事件的法规，对有效预防、处理和解决档案工作中的突发事件具有深远意义。[11]此外，我国陆续制定并实施的相关法规还有《档案工作突发事件应急处置管理办法》《国家档案局关于做好抗震救灾工作文件材料收集归档工作的通知》《地震受损档案的抢救方法》《地震掩埋档案应急处置的简要程序和方法》等。

2.2.2 为应对重大突发事件的实践工作探索。1964年10月，国家档案局召开了“档案安全保管和战备问题”会议，指出档案工作要有“三线”精神;2003年非典肆虐全国，国家防治非典型肺炎指挥办公室和国家档案局共同印发《关于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集归档工作的通知》指出“抗击疫情所形成的大量材料是为今后工作查考和研究的真实记录，各地区、各有关部门应认真做好疫情档案的收集工作”，要求各级档案行政机构开展业务指导，对各地疫情档案的收集具有指导意义;2007年，沈阳遭遇特大暴风雪的肆虐，沈阳档案馆面对雪灾将中国政府门户网站、新华网等相关报道保存归档;2008年9月，在北京召开的中国人民解放军军队档案系统应对突发情况工作研讨会上从构建防灾理论体系、安全发展战略机制、制定快速反应应急预案、培养专业队伍等角度提出对策;2008年5月，汶川地震时雅安市档案局专门成立“抗灾专题档案收集领导小组”，派出从事档案工作人员到指挥部协助工作;2010年5月，在四川召开的全国档案安全系统建设工作会议上研讨了如何完善突发事件应对的制度，加强突发事件档案应急管理，建立危机预防与危机管理机制等方面内容。[12]

3 重大突发事件档案应急管理工作中存在的问题

3.1 重大突发事件档案应急管理工作应急响应不够及时。新冠肺炎疫情暴发以来，党中央和各级地方相关机构做出了及时的响应。2020年1月19日，武汉市卫健委发布：“截至2020年1月17日，武汉市累计报告新型冠状病毒感染人数为62例。” 2020年1月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议并决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作。[13]而2020年2月7日，国家档案局才发布《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，通知指出：“档案部门要按照各级党委政府的工作安排，为打赢疫情防控阻击战做出档案部门的贡献。”[14]可见档案系统没有第一时间下发执行相关规范，在重大突发事件档案应急管理工作中应急响应不够及时。

3.2 重大突发事件档案的收集工作过于简略。国家档案局印发的《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》， [15]通知只对档案部门收集工作提出了整体要求，但对疫情防控工作档案的收集内容、范围、标准等方面没有明确。档案收集工作不应仅局限于政府部门，还应将非政府和普通民众所产生的疫情防控档案材料纳入到收集工作中。同时，档案部门缺少对疫情防控期间新闻客户端、广播、电视、网络新媒体所产生档案材料的收集，我们应针对不同来源、类型、载体的档案资料采取不同的收集方法。

3.3 重大突发事件档案应急管理机制不够健全。统计表明，关于档案应急管理机制的研究成果主要集中在近十年，具体涉及档案应急管理机制方面内容，但成果较为初步和分散，没有系统地构建重大突发事件档案应急管理机制，对“档案应急管理机制”的基本概念没有给出清晰答案;制度建设方面，国家档案局印发《档案工作突发事件应急处置管理办法》中涉及本办法的适用主体、处置预案包括内容、突发事件报告制度、预警机制、应急处置措施等内容。[16]但是该办法提出的档案应急管理机制过于简略，只从总体上提供了指南性的办法，没有结合档案重大突发事件的特点和类型，系统、细化地提出档案应急管理机制;工作领导机制方面，领导机制是档案部门应对重大突发事件应急管理的组织保障，我们应明确档案突发事件应急管理机构，完善档案行政管理部门和政府相关职能部门的联合机制，共同建立档案应急管理工作的领导机制。

4 重大突发事件档案应急管理工作的总体思路及应对之策

4.1 管理工作的总体思路

4.1.1 坚持以问题为导向，发现与传统档案工作不同。面对突如其来的新冠肺炎疫情，档案部门应以问题为导向，首先了解疫情防控工作中的现实需求，有些问题应引起我们的重视，诸如“档案部门应以何种方式介入重大突发事件档案的应急管理工作”“重大突发事件档案应由谁来管、怎么管”“面对重大突发事件，档案部门的主要职责何在”“如何才能更科学、有效地实现重大突发事件档案管理工作”等问题。

4.1.2 坚持档案学的根本原则——“一致性原則”。 “一致性原则”告诉我们要想制定出科学、有效的重大突发事件档案应急管理策略，首先应先去研究重大突发事件应急管理工作这一实践活动本身的特点和规律，而不是直接去研究重大突发事件档案应急管理工作。具体表现在三个方面，第一是普遍性。由于新冠肺炎疫情这一实践活动本身具有跨地区、跨部门和跨行业等特点，所以决定了档案的形成主体具有普遍性，也就是说重大突发事件在哪里发生，档案就形成在哪里。这种“一致性”告诉我们档案应急管理工作不单单只是档案部门的工作，应是参与抗疫所有主体的工作，这也体现了党中央“联防联控”抗疫的思想。第二是重点性。由于在本次抗疫工作中发挥突出贡献的单位集中在政府部门（国家卫健委）、医疗机构、科研部门，产生档案材料数量较多，所以档案应急管理工作的重点也应集中在这些部门，各级档案部门应发挥其专业性，加强对档案重点形成部门档案应急管理工作的监督和指导。第三是长期性。新冠肺炎疫情吸取了2003年“非典”的宝贵经验，抗疫这一社会实践活动很有可能成为常态，长期伴随着人类。所以档案应急管理工作也应长期伴随着档案部门，档案部门应强化档案应急管理预案建设的对策。

4.1.3 应急管理工作应及时、主动、专业。 “及时”要求疫情发生时，档案部门应快速回应疫情防控工作的迫切需求，第一时间出台相关政策法规，为相关部门提供“非典”时期疫情防控档案材料，为本次新冠肺炎火神山、雷神山医院快速完工提供不间断的基建档案支撑。“主动”表现在，面对重大突发事件，档案部门不应坐等上门而应积极主动应对疫情采取措施。“专业”表现在，档案部门和档案工作人员应在疫情防控工作中凸显档案专业优势和能力，体现专业性。

4.1.4 采取多方合作，杜绝“单打独斗”。档案管理部门应联合政府相关职能部门，共同建立档案应急管理组织系统，为确保重大突发事件档案资源的管理工作提供组织保证。档案部门应积极配合、协助各有关机构认真做好疫情防控工作所产生各种文件材料的收集与整理工作，确保其完整齐全。充分了解各级各类参与重大突发事件应急管理部门、机构和团体等应急管理主体的应急理念、方法、思路，与政府部门、国家机关、国有和非国有企业或组织、社会团体等主体建立合作。

4.2 应对之策

4.2.1 及时对重大突发事件档案应急管理工作做出响应。《档案工作突发事件应急处置管理办法》指出：“应及时处理和解决档案工作中的突发事件，确保国家档案资源的安全。”[18]在应对重大突发事件时，档案系统应把握好时间节点，抓住最佳时机主动与各部门联系，在第一时间联系疫情指挥中心，统筹协调。同时成立疫情档案资料收集领导小组，并及时出台相关法律法规。

4.2.2 多途径全面收集重大突发事件档案资料。重大突发事件档案的归档范围广泛，在收集工作中应立足其特点，突破传统档案的收集工作，积极探索重大突发事件档案的形成规律，采用多种途径全面收集。收集时应遵循类别宜多不宜少、分工宜统不宜散、范围宜宽不宜窄的原则。不应忽略在抗击疫情中科研机构所形成的过程性记录材料、为疫情做出贡献和牺牲的先进事迹和人物档案、反映社会抗击疫情的感人事迹、民间抗击疫情的档案材料、新闻媒体客户端和网络新媒体所形成的疫情档案材料等方面的记录。

4.2.3 完善重大突发事件档案应急管理机制。首先，应梳理档案应急管理机制的内在体系，明确应急管理机制应包括哪些方面。完善、优化档案应急管理机制的内涵，将处置重大突发事件应急管理工作的措施、流程和方法程序化。其次，应建立档案应急管理机构，在国家档案局设立突发事件应急指挥协调专门机构，明确由国家档案行政管理部门联合政府相关职能部门共同协调、统一指挥能力，为突发事件档案应急管理各机制的高效运转提供组织保障。最后，应明确重大突发事件档案应急指挥专门机构的结构和职能，确定不同等级、类型重大突发事件档案应急管理指挥专门机构的指挥人员和基本职责，组建重大突发事件档案应急救援队伍，尽可能地发挥突发事件档案应急管理机制的作用和功能，重大突发事件档案应急管理机制的构建应遵循国家重大突发事件应急管理的基本要求，同时结合档案工作的特点，以“统一领导、预防为主、快速反应、专业处置”的原则建立，从而提高档案部门应对重大突发事件的能力。

*本文系国家档案局科技项目“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（批准编号：2020-R-5）阶段研究成果。

参考文献：

[1]国家档案局.《中华人民共和国档案法》[EB/OL].（2020-06-20）[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202006/cfc8c422e68f4d3aae46389a3c470a5f.shtml.

[2][12]薛匡勇.重大突发事件档案应急管理研究[M].世界图书出版公司：上海，2017：71.

[3]中国政府网.中华人民共和国主席令[EB/OL].（2007-08-30）[2020-07-07].http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm.

[4]蔡盈芳.关于建立国家突发事件档案专题数据库的设想[N].中国档案报，2020-02-20（003）

[5]薛匡勇.重大突发事件中的档案应急管理研究[J].档案学通讯，2013（05）：86-89.

[6]李星玥，杨千.重大突发事件社交媒体信息归档与管理——基于新型冠状病毒肺炎战疫的思考[J].档案与建设，2020（03）：23-26+40.

[7]周峰.建立檔案应急服务机制 支撑突发事件应对处置[N].中国档案报，2020-03-16（003）

[8]白俊松.突发事件档案应急管理分析[J].才智，2020（08）：231.

[9]李金海.档案馆建立突发事件应急机制的思考[J].浙江档案，2004（09）：13-14.

[10][15][17]国家档案局.档案工作突发事件应急处置管理办法[EB/OL].（2008-08-27）[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2008-08/27/content_13360.htm.

[12]央视新闻网.党中央成立应对疫情工作领导小组[EB/OL].（2020-01-25）[2020-07-07].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1656707342720638956&wfr=spider&for=pc.

[13][14]国家档案局.国家档案局关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知[EB/OL].（2020-02-07）[2020-07-07].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/202002/fd8abfed55c54443a8a71214fbe42e5d.shtml.

（作者单位：邱志鹏，云南大学历史与档案学院博士研究生在读;刘永，郑州航空工业管理学院教授;吴雁平，开封市档案馆副研究馆员 来稿日期：2021-06-01）