新形势下我国粮食安全法律保障研究

◆摘  要：新中国成立70年来，虽然国家各项惠农政策不断出台，粮食耕作技术不断提高，但种植结构不尽合理，结构性过剩和品种性短缺仍然困扰着我们。新的形势下，从总体国家安全观和满足社会主要矛盾变化的角度考虑，制定一部能够涵盖从粮食育种至餐桌消费全链条的基本法、加快构建我国粮食安全保障法律体系势在必行。

◆关键词：国家粮食;政策;体系

一、新形势下对粮食安全法律保障提出的新需求

我国粮食安全法律保障也步入新阶段，随着国际贸易摩擦的升级态势、人们对消费认知的不断提高，我国粮食安全面临的国际国内形势更加复杂多变，应尽快建立完善的粮食安全保障法律规范体系，以维护国家粮食安全。

（一）总体国家安全观对粮食安全法律保障提出的新需求

在新形势下将粮食安全法律化、制度化，并以总体国家安全观为指导思想，形成更高层次上国家粮食安全立法保障体系，为实现国家长治久安这一目标夯实物质基础，从而维护国家总体安全，探索出一条成功的独具中国特色的粮食安全发展路径。

（二）社会主要矛盾变化对粮食安全法律保障提出的新需求

中国发展进入新时代，我国社会现阶段的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。必须认识到，我国社会主要矛盾所产生的变化意味着国家全局出现了重大转变，由此对粮食安全提出了更为严苛的要求，现在人们不再局限于吃穿用度，“随便吃”、“多选择”，而是向往更高更好更有品质的生活方式;相应的社会消费结构发生了重大转变，群众的消费需求逐渐向高质量、安全、健康以及便利性等层面发展。

（三）国际形势对粮食安全法律保障提出的新需求

粮食稳天下安。当前，由美国挑唆的中美贸易冲突和争端不断升级，国家粮食安全又一次被人们所重点关注。在美国先起加征关税的情况下，我国采取对美国部分商品加征关税来进行反制措施，其中就包括大豆、玉米、小麦、高粱等在内的部分农产品，这给我国粮食安全问题造成了一定新的挑战。

二、我国粮食安全保障立法基本状况及存在问题分析

粮食安全问题必然依赖于立法保障，通过颁布专项立法及各项政策要求等多样化的方式对粮食安全的每个环节展开科学的制度设计，实现粮食安全领域各项风险的可控。

（一）我国粮食安全保障立法基本状况

1.《国家安全法》把粮食安全上升到国家战略地位。自党的十八大以来，我国粮食产量不断刷新记录，2018年全國粮食总产量达到65789万吨，虽比2017年下降了0.6%，但减幅不大，仍处于生产高位水平，安全形势持续向好;但总体分析仍然不能掉以轻心。作为全球第一人口大国，我国人均粮食占有量仅为发达国家三分之一左右，人口数量多，刚性需求持续增加。我国加入WTO后，粮食供给主要是立足本国和面向国际市场的方式;同样，我国国内粮食市场逐步放开，而且是范围更广、力度更深，一些跨国大粮商利用国外价格低廉的粮食逐步在我国进行粮油产业战略布局，形成了一条从生产到加工的粮食产业链条，从而已基本实现对我国从某些品种的原粮和产品方面的垄断;甚至有个别国家拟以粮食作为“武器”控制我国的国家安全命脉，已经对我国粮食安全造成了不可忽视的影响。

2.我国已初步建立了粮食安全保障法律体系。我国当前在粮食安全领域的各项法律体系中，尽管并没有就粮食安全及相关问题出台实施专项法律，但已经出台的有关粮食安全的法律法规有多项，比如我国现行的农业法、粮食流通条例、粮食收购条例、中央储备粮管理条例等相关法律制度。

3.《食品安全法》明确了粮油食品安全监管依据。粮油质量安全是确保食品安全的必要前提。2018年12月修正的《中华人民共和国食品安全法》规定了多项包涵粮食质量安全要求的内容。《食品安全法》基本涵盖了从“农户地头到居民餐桌”食品安全严控规定，实现了对整个产业链条有关环节可追溯和安全监控，强化了有关部门的法定权限和责任分工，将为有效解决当前人们关注的粮油食品安全问题提供了法律依据，标志着我国粮油食品安全监督进入一个新时期。

（二）我国粮食安全保障立法存在的问题分析

1.保障粮食安全法律体系不完备。我国粮食安全保障立法还处于较低水平阶段，使得这一法律体系欠缺健全性和完善性，截止目前还没有一部粮食安全领域的专项立法，用来对粮食安全各个环节进行有效引导和规范，酝酿日久的《粮食法》也未正式出台，即使较为重要的、数量较少的几项有关粮食安全的法律制度及政策要求，制定修正实施的时间大部分虽然是近几年的，但立法效力较低，这些法律制度间并不存在有效的契合性，仅仅是从某一个视角或某一层次上保障粮食安全，因此具有明显的混乱性和零散性，尚未形成体系。

2.保障粮食安全配套措施不到位。从当前的立法现状看，诸多条款在司法实践中不具备可适用性，只是条文的倡导性规范，也没有作相应的制度配套安排，可操作性比较差，不少法律规范仅仅停留在形式层面。

3.保障粮食安全监管各环节不衔接。粮食安全领域的相关法律制度对粮食安全监管各环节缺乏协调性和统一性。

三、关于加强我国粮食安全保障立法的思考

新形势下粮食安全面临着新情况新挑战，即需要借鉴国际一些好的做法，纠正长期以来我国粮食安全保障过多依赖行政指令、依靠行政政策的现况，进一步提升利用法治保障粮食安全的意识。

（一）强化法律框架设计

正视当前我国在粮食安全领域法律保障体系存在的缺陷性，从基本法到具备直接或间接约束作用的相关法律制度依据法律体系框架进行高标准整体设计，为构建一个新时期完备的粮食安全法律保障体系建言献策，形成符合我国特点的保障粮食安全的相关法律框架及体系。首先，应当就粮食安全出台专项基本法，由全国人大制定颁布，纳入国家法律基本体系。其次，将与粮食安全相关的各项法律制度、行政法规、地方性法规规章及部门规章按照基本法的原则和要求展开充分整合、修改和废止，作为粮食安全法的有益补充。再次，填补粮食安全领域的立法空白。我国在保障粮食安全领域所制定的法律体系应包含法律、行政法规、规章及部门规章等不同效力层次的法律制度，为一种树状结构形式，这种制度框架与我国的法制结构相一致，与我国法制体系的传统相吻合，节约立法时间及资源，提高粮食安全领域的立法建设效率。

（二）完善立法建设内容

按照上述分析的粮食安全保障法律框架设计，在《粮食安全保障法》这一全面“宪法”的统领下，顺应粮食市场化改革发展的大趋势，统筹考虑粮食生产、粮食流通、粮食消费等环节拥有健全完善的法律保障制度，形成适合我国自身特点的粮食安全保障法律体系。

1.尽快制定出台《粮食安全保障法》。制定一部适应新形势下粮食安全的保障“宪法”是当前立法工作的重点内容，是确保我国粮食安全战略实现预期目标的必然要求。2018年9月，在第十三届全国人大常委会上提出了相应的立法规划，其中，《中华人民共和国粮食安全保障法》属于第一类项目，并且在任期内能够提请审议的相关法律草案。

2.修订现行粮食安全保障的法律法规和规章制度。健全的粮食安全保障法律规范体系应是每方面都有完备的配套法律，并行之有效。需要基本法的全面统筹下，全面梳理当前粮食安全保障领域的各项法律制度及政策要求，着重分析这些制度存在的缺陷，对重复性和冲突性的法律制度进行充分整合和修订，改变现有粮食法律少，行政法规、部门规章多的现象;对已运行有了实践基础且符合现行立法条件的，如《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》《基本农田保护条例》《农田水利条例》等行政法规上升到法律层面，由国务院出台条例制订实施细则。对各部门法之间存在矛盾的地方进行调整，使之配套衔接。

3.尽快制定完善空白区域法律制度。粮食安全法律保障体系作为一项综合性的法治系统，涵盖粮食生产环节、流通环节、消费环节的法律法规以及粮食预警、应急供应等各个方面，是相互协调和牵制的有机体。为使这个“大系统”更完备，需弥补和完善部分环节中存在的立法空白。

新形势下，国内粮食消费需求不断升级，国际贸易摩擦日趋加剧以及国家粮食安全的重大战略部署，给粮食安全赋予新内涵，给法律保障提出新需求。粮食安全依然与能源安全、金融安全在新时期下有同等重要地位，是影响经济社会稳定发展的主要内容，备受全球的关注与研究。法律作为风险防控中最为有效的手段之一，应发挥法律在粮食安全保障中的价值作用，以现代化法治理念及模式实现“粮仓”安全。

作者简介

金宝辰，中共德州市委党校，山东德州。