重庆北碚区房地产税征管难点及对策

□文/曾 艳

（重庆市北碚区国际税收研究会 重庆）

［提要］近年来，随着税收征管的不断深化，房产税和城镇土地使用税税制老化、税源点多面广、基础数据不清、监控手段乏力，导致征管难的问题越来越突出，加之房产税和城镇土地使用税（以下简称“房、土‘两税’”）税制改革迫在眉睫，如何加强税收征管已成为当前亟待解决的课题之一。本文在深入调查重庆市北碚区房、土“两税”征管现状基础上，剖析其存在的问题，探索房、土“两税”精细化征管途径，最后从宏观角度提出相应的顶层设计政策建议，从微观角度提出可供税收征管部门参考的对策措施。

一、北碚区房产税、城镇土地使用税征管现状

（一）北碚区房、土“两税”征收入库情况。截至2019年底，北碚区局征管系统登记管理纳税人34，001户，自有房产原值133.8亿元，应税土地面积2，231万平方米，申报户数1，777户。从表1近3年房产税、土地使用税收入情况来看，近3年随着经济的持续增长，北碚区税基不断拓宽，税收总量增长较快，由2017年的56.21亿元逐年递增到了68.76亿元，而房、土“两税”的总量虽略有增长，但税收占比却呈逐年下降，即从2017年占税收总量5.47%，占区级税收14.46%，2018年占税收总量5.05%，占区级税收13.11%，到了2019年两税占税收总量仅4.61%，占区级税收12.52%。可见，尽管房、土“两税”收入总量随着经济发展有所增加，但占比却逐年下降，说明没有跟上同期的经济发展速度和其他税种的增收速度。因此，对于房、土两税的征管问题亟待剖析和挖掘。（表1）

表1 2017～2019年北碚区房产税、城镇土地使用税收入情况一览表

（二）北碚区重点行业房、土“两税”征管情况。从表2可以看出，2017～2019年北碚区房、土“两税”分布的行业主要在房地产业、制造业、金融业和建筑业，同税收总量的分布是一致的，四大行业合计贡献了80%左右的房产税、土地使用税，其中又以制造业和房地产业为重点，分别是年平均37.5%和33.2%，可见，房、土“两税”的重要来源为制造业和房地产业。但从制造业总量来看，对于大部分工业企业来说，保有环节的房、土税应该相对稳定，但2019年却减收704万元，接近6个百分点，另外，金融业2018年比2017年呈断崖式下降，由3，553万元下降到了826万元。对主要行业的房产税、土地使用税出现巨大波动的问题，必然是征管和监控的重中之重。通过对北碚区税务局金三大数据的分析，发现制造业和金融业这两大行业出现减收的因素，有70%是由于2019年普惠性减税降费政策性因素导致的，另外30%的“两税”减收来自于征管环节。（表2）

表2 2017～2019年北碚区重点行业房产税、城镇土地使用税征收情况一览表

（三）北碚区重点企业房、土“两税”征管情况。从北碚区税务局金三系统查询和统计的房产税、土地使用税近3年年均前10位排行榜的重点企业来看，主要构成为工业企业5个、房地产开发企业3个、政府平台公司1个和大型商业1个。其中，某乘用车2019年较前两年减少了2倍之多，但从理论来看工业公司因其保有的房产、土地基本不变，其房、土“两税”不可能出现如此大的波动，后经深入调查分析，原来该公司2019年因经营困难存在大额欠税。对此，政府平台公司的房、土“两税”征管无疑应该是近两年的征管重点。

二、房产税、土地使用税征管中存在的难点、重点问题

（一）政策因素导致征管盲点和难点。房产税、城镇土地使用税现行政策都是依据的1986年和1988年的条例，虽然各省市后续年度有一些打补丁式的办法和措施，但毕竟母法老旧，且随着几十年经济的发展，原有的政策措施已经无法适应和匹配各种新经济类型，以北碚区税务局征管为例，发现存在条款有争议、政策不统一、政策滞后等问题。

1、个别条款存在争议。如，条款“个人所有非营业用的房产免征房产税”，对于“非营业用”的定义是以权证、土地性质为准还是以实际使用为准，如未经营的商铺、自住的公寓等是否征收房产税，还比如，无租使用其他单位房产的应税单位和个人，依照房产余值代缴房产税。对代缴的定义不够明晰，如纳税义务人是产权人，会导致纳税人义务人与税负承担人分离，不便于纳税人进行相关处理。以上都是北碚区税务局在征管实践中遇到的纳税争议。

2、部分政策不相统一。众所周知，土地和房屋是不可分割的，那么关于他们的相关政策应当做到统一协调。对同一经济事项的政策存在不统一协调的房、土政策，征管过程中难免会阻力重重，同时不征少征又会带来税收执法风险，成为当前征管的两难问题。如，北碚区税务局在征管中就曾出现因税收优惠不统一导致争议，如土地使用税政策规定：“对于直接用于农、林、牧、渔业的生产用地免缴土地使用税”，但房产税却没有相关优惠规定，征管实践中发现：由于现代农业、养殖业发展，存在修建房屋进行种植、养殖情形，比如北碚区西山坪一农业公司使用简易房屋种植蘑菇、菌类，按规定用于农林牧渔业的土地其土地使用税可以免缴，但房产税却无相关优惠规定，纳税人对此完全无法理解，无论税务人员怎么解释，到现在该公司仍然没有缴纳房产税，征管难度相当大。

3、部分政策明显滞后。比如，财税［2010］121号第三条规定“对按照房产原值计税的房产，无论会计上如何核算，房产原值均应包含地价，包括为取得土地使用权支付的价款、开发土地发生的成本费用等。宗地容积率低于0.5的，按房产建筑面积的2倍计算土地面积并据此确定计入房产原值的地价。”此条款很多业内人士及纳税人都认为存在不合理的地方，对于土地来说，就征收了两道税：土地使用税和房产税，有重复征税的嫌疑。其次，从当前中国国情加强资源保护的角度来考虑，都是鼓励对土地的高利用，而不是浪费土地或者低利用率，但在本条款的规定中却体现出相反的意愿。如果地价为1，那么如果建筑面积大于等于0.5的话，就要缴纳以地价为1计税的房产税，如果容积率小于0.5，无论如何要缴纳的房产税都会小于以地价为1计税的房产税，容积率越小，所需缴纳的房产税就越少，也就是说土地的利用率越小税收负担就越低。反映出税收法律法规明显滞后，导致征管难的问题。

（二）监控系统落后导致征管漏洞。近几年，虽然税务信息化建设发展很快，但房产、土地的涉税信息量也在急剧增加，房产、土地的涉税信息监控相对落后，以北碚区为例，因税务征管系统对房产和土地交易的涉税信息采集不同步、不全面，如果财务人员不了解税收政策或采用隐蔽手段，故意瞒报少报房产、土地税源信息的话，就会导致征管漏洞。如，北碚区某企业在购地、建房等增资时，忘记了相关信息，使得计税依据偏小，还比如，北碚区个别企业未按税法有关规定将土地使用权计入房产原值，不缴房产税；或者企业新建办公楼的初次装修或进行房屋改造支出未计入房产原值，房产税未缴足；企业新增土地使用权未增缴城镇土地使用税；或企业将已竣工使用的房产长期挂“在建工程”账户，拖延计税时间；或部分企业城乡各地房产较多，有些房地产因年代久远，房产和土地信息登记不全，纳税申报金额远少于实际应纳税款。在北碚区税务局税收征管中，通过实地调查或点对点的风险排查也在不断加强征管和堵塞漏洞，但这种事后监管始终“慢半拍”。由此，如何加快信息化建设，将房、土税源信息扫描和比对工作前移，企业资产信息和税务局税源征管信息如何同步是当前需要解决的现实问题。

（三）不同部门间的涉税信息未能实时共享导致征管滞后。目前，房产、土地的登记由规划与自然资源管理部门下的不动产登记中心负责，不动产的原始登记信息存档于不动产登记中心，税务部门没能同步共享。从北碚区来看，因为税务局和规自局部门之间工作机制和数据系统的设置不一致，虽然有相关的税收保障办法，但仍然未能实现房屋、土地信息的实时共享，税务部门难以第一时间准确、动态地获取纳税人房产、土地登记情况。目前北碚区税务采取的是，季末通过人工U盘拷贝不动产登记中心上个季度的房、土登记信息，然后再由税务人员进行人工比对，此模式下工作量大，且数据滞后一个季度，由此房、土“两税”征管的及时性和准确性都大打折扣，如果纳税人不诚信纳税申报的话，必然存在征管滞后的问题。

三、加强北碚区房、土“两税”征管的政策建议

（一）加快顶层设计，推进税制改革，完善税收政策。一是对于个别有争议的现行房、土“两税”条款，建议尽快出台明确的政策。如对“个人所有非营业用的房产免征房产税”条款中的“非营业用”直接定义为“非经营用”，对空置的门面就明确不征房、土税，有利于减轻个人的税收负担。二是对于房、土“两税”部分政策不统一的问题，建议尽快统一协调。如对于农业用地和房都同样给予免税的优惠，真正从税收政策上扶持现代农业的发展。三是针对当前征管中发现的房、土“两税”政策明显滞后的问题，建议加快完善“两税”政策的顶层设计，如加快房、土“两税”的立法，尽快出台“两税”合并的房地产税税制及配套政策，形成新的地方税体系，重点可以从简化操作、便于征收、统一协调等方面入手。因为房产税、土地使用税两个税种本就是针对土地和土地上附着的房产征收的两个财产税税种，现实中房、地一般都是一体的，两税你中有我，我中有你，原有的税制设计成两个税种，出现了诸多弊端，如两税不统一、优惠政策不一致等，“两税”合并成房地产税将大大简化税制，很多征管难点和征纳矛盾也迎刃而解。

（二）加强部门间合作，共享实时信息，实现大数据管税。一是加强与北碚区规划与自然资源管理局合作。建立不动产登记数据实时动态交换机制，加快部门间联网，共享数据库，以便税务机关及时将新增的房、土信息纳入税源管理，从源头上控制“两税”的计税依据及纳税义务时间，堵塞税收漏洞。二是加强与北碚区法院合作，建立司法拍卖或执行的房产、土地等信息交换机制，法院对税务机关主张的待拍卖、待执行的房产、土地持有环节的房产税、城镇土地使用税税收按照法律规定处理，尽量避免出现税款流失。三是加强多部门合作，形成社会化综合治税体系。同北碚区商委、经信委等政府经济主管部门、区财政、各镇街、各园区管委会等部门建立税源联动机制，协助税务机关掌握房产出租情况、商业门面租金收入情况、僵尸企业资产处理情况等，及时把握北碚区内经济发展趋势，密切跟踪房、土税源。四是要完善北碚区的协税护税工作机制和绩效考核制度。把协税护税工作成效纳入到政府绩效管理考核的体系当中，同时加强对各部门综合治税的宣传和政策辅导，不断提高社会的认同度。

（三）加速信息化建设，突出动态监控，实现以地管税。一是要以金税三期信息系统为基础，强化北碚辖区内的房产税、城镇土地使用税税源登记监管，并定期开展税源信息比对、分析、风险排查，提高“两税”征管实效。如，对缴纳了土地、房产契税（配套费契税除外）的单位纳税人进行系统强制监控，在电子税务局中强制要求单位纳税人进行土地、房产税源信息采集，对缴纳了土地、房产契税但未进行土地、房产税源信息采集的及时将相关风险疑点推送至对应征管部门，避免纳税人迟报、漏报房产、土地税源信息。二是房、土“两税”征管方式应从“以户管税”转到“以地管税”上来，充分运用外部门获取的税源信息比对财产行为税的税源监控平台，抓好动态数据监控，全面清查核实有地、房的所有纳税人（重点是单位纳税人）的税源信息，实现“以地控税”。三是加强日常实地核查和纳税申报管理，动态更新维护“两税”税源数据信息，增强“两税”数据监控的精准度，实现精细化征管，最大限度地减少税款流失。

（四）严把管理关口，规范监管流程，堵塞征管漏洞。重点把好三个关口：第一关是税务登记设立关，对北碚区内新办企业的房屋、土地信息要严格必读和核实，如果属于承租的房产，则需提供租赁协议，并同时登记出租方的产权证明信息；第二关是日常管理关，每年定期开展北碚辖区内的所有单位纳税人的土地、房产登记信息和房产税、土地使用税的税源信息比对和核实工作，重点比对申报数据是否准确、足额；第三关是税务登记注销关，企业注销前一般存在房产和土地权属变更登记，变更权属登记前，由房屋交易税务所启动房地产存续期间“两税”缴纳情况的复核环节，把好“两税”征管的最后关口，只有在纳税人完清其持有期间的房、土“两税”后才办理过户和注销。

（五）创新征管理念，建立专业团队，实现精准管理。首先，需要在机构设置上，成立科学化、专业化的征管团队。如，在北碚区局纳税服务大厅设置财产行为税专窗，实行一窗式服务，在方便了纳税人的同时，突出面对面解读政策和宣传辅导，也实现了房、土税源信息采集的匝口管理。其次，按照“行业加规模”的模式成立相应的税源管理所，对重点行业和重点企业由专门的重点税源所进行团队化管理。再次，财产和行为税科统筹房、土“两税”分析、事后征管风险排查等，形成一个闭环式的管理模式。最后，积极开展业务培训，如通过脱产培训和在岗培训相结合等方式全面提高税管员的业务素质，真正建立其一支高素质的房、土“两税”精细化管理队伍，实现精准征管。