天然林保护和公益林管理的相关建议探讨

韩登媛

中图分类号：S76文献标志码：B DOI： 10.19415/j.cnkl.1673-890x.2021.05.046

1998年长江、松花江流域特大洪灾发生后，党中央、国务院决定启动实施天保工程。天保工程的实施成为我国林业以小材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志。2014年3月，中央财经委员会第五次会议指II斗I，要研究把天保工程范围扩大到全国，争取把所有天然林都保护起来。此后，2014年黑龙江重点国有林区停伐，2015年吉林和内蒙古重点国有林区停伐，2016年全国天然林实现全面停伐。2019年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《天然林保护修复制度方案》明确提出要实行天然林保护与公益林管理并轨，加快构建以天然林为主体的健康稳定的森林生态系统，这是践行“绿水青山就是金山银出”理念、推进人与自然和谐共生、让森林休养生息的具体措施。

1 天然林和公益林资源基本情况和保护管理现状

1.1 天然林资源情况

根据第九次全国森林资源清查结果，全国森林面积中，天然林面积13 867.77万公顷，占比63.55%;全国森林蓄积中，天然林蓄积量1 367 059.63万立方米，占80.14%。天然林面积中，乔木林、竹林、特灌林分别占88.5 2%、2.82%、8.66%。内蒙古、黑龙江、云南、西藏、四川5省区天然林面积广阔，占全国的58.99%，天然林蓄积量中，西藏、云南、黑龙江、四川、内蒙古、吉林等地区天然林蓄积量相对较大。按权属分，国有天然林面积7 305.03万公顷，占52.68%;集体和个人所有天然林面积6 562.74万公顷，占47.32%。按管理方式分，公益林面积9 707.44万公顷，占70%;商品林面积4 160.33万公顷，占30%[1]。

1.2 公益林资源情况

根据第九次全国森林资源清查结果，全国森林面积中，公益林面积12 362.32万公顷，占56.65%;全国森林蓄积量中，公益林蓄积量1143 649.95万立方米，占67.04%。公益林面积中，乔木林、竹林、特灌林分别占85.5 2%，1.62%、12.8 6%。全国公益林中，内蒙古、黑龙江、西藏、四川、云南5省区面积较大，共占全国公益林面积的58.49%。公益林蓄积量中，西藏、四川、黑龙江、云南、内蒙古5省区公益林蓄积量相对较大[1]。

1.3 天然林和公益林的保护管理现状

1.3.1 政策补助情况

目前，我国的天然林和公益林基本已纳入政策保护范围，可分以下4部分。1）根据国务院批准实施的《天保工程二期实施方案》，对黑龙江、吉林、内蒙古等重点国有林区和长江上游、黄河上中游地区的17省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团重点实施森林管护补助政策，即对范围内的天然林（含公益林）中国有林安排森林管护费补助，对集体林安排中央森林生态效益补偿补助，对属于地方的公益林按照事权划分，由地方财政安排补偿补助，中央安排部分管护费补助等。2）根据全面保护天然林和天然林停伐的相关政策，对天保二期工程区外纳入天然林保护的天然商品林给予相应的财政补助，主要包括黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁、浙江、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南等省。3）对于除天然林外的国家级公益林，由中央财政给予补助，纳入森林生态效益补偿的范围。4）除天然林外的地方公益林，按照事权划分的原则，由各省根据自身的实际情况给予补助[2]。

1.3.2天然林和公益林保护管理情况

天然林和公益林的保护与管理直接关系到我国森林资源的维护”-。目前，我国在天然林和公益林保护管理方面主要是基于基层林场、林业站中承担管护工作的林业职工或者外聘管护人员的管理巡护以及上级林业工作者的监督培训。目前，各地区推广的管护模式可以按照资源情况、人员情况、交通情况分为对于国有林的管护站管护模式、专业和承包管护模式、分级管护模式、家庭生态林场管护模式及其他管护方式;对于集體林的分级管护模式、家庭托管模式、林农直管模式、承包管护模式、共管模式、联管模式等，主要是依照相关管理办法的规定逐级签订管护责任合同或者协议，明确相关保护和管理的责任，提高管护成效，达到保护和管理天然林和公益林的目的。

2 天然林和公益林保护管理中存在的困难

2.1 保护管理压力大

虽然我国一直大力提倡“绿水青山就是金山银山”理念，要求重视和保护自然生态环境，但是随着我国新农村建设的大力推进，一些地方为了促进经济发展、提高农民收入水平，对土壤肥沃的林区进行毁林开垦，破坏天然林及公益林的情况时有发生[4]。另外，随着现在城市生活节奏加快，人们在闲暇之余更愿意走进大自然，深入自然环境中，大大降低了林业防护质量，提高了管理的难度。

2.2 森林管护体系有待强化

面对天然林和公益林的森林管护工作，全国各省区出现了天保管护人员、公益林管护人员、生态护林员等，待遇各异，缺乏统一的规划部署和制度标准。在集体林区开展管护工作，乡镇林业工作站、村委会缺乏相应的工作经费和激励机制。同时，很多选聘的护林人员之前没有从事过相关工作，缺乏森林管护经验，对相关的林业法律法规的了解和掌握还不到位，再加上工资待遇低下，护林队伍整体素质偏低且流动性大。随着城市化、人口老龄化加快，农村人力资源越来越少，劳动力价格也逐年提高，现有管护人员年龄较大，不利于天然林和公益林保护事业长期发展[5]。

2.3 基础建设有待完善

林区管护设备和手段还比较落后，目前主要依靠人工巡护，而天然林和公益林大多分布在偏远山区，巡查管护工作难度大，管护站条件简陋，管护员工资较低，1）目前，林区道路路网密度、等级、质量都比较低，缺乏养护费用，年久失修，路面、桥涵破损严重。2）个别林场不通电，网络信号差或者没有网络信号。3）林区饮水、通讯设施建设缺乏资金。4）大型防火装备、无人机等现代化、智能化设施设备仅在部分林区开展试点应用，不利于森林管护、森林防火等工作有效开展。

2.4 补偿标准相对低

目前，每667 ffl2天然林和公益林的国家级补助标准为10～16元，远低于很多地方每667 hm2用材林80～100元的收益，影响了农户保护天然林和公益林的积极性，达不到调动林农建设、保护和管理天然林公益林的目的，对保护和管理工作非常不利。尤其是在天然林停伐工作推进过程中，许多地区存在林农不愿意签订停伐协议，也不领取停伐管护补助资金等落界难、执行难的问题。

2.5 立法工作相对滞后

实行天然林和公益林保护管理工作的重要性和必要性毋庸置疑，但在具体实施过程中，特别是涉及到集体和个人所有的天然林时，推进全面保护工作依然缺乏法律支持。要想有效保护好天然林和公益林，出台必要的法律文件必不可少，只有做好相关立法工作，才能规范、约束相关人员的行为，制止破坏天然林和公益林的违法行为，建立和维护保护处理秩序。虽然许多省份出台了公益林和天然林保护的地方法规，如1999年四川省m台《四川省天然林保护条例》、2018年湖北省正式实施《湖北省天然林保护条例》等，但国家层面还未m台专门的天然林和公益林保护相关的法律法规，全国天然林和公益林管理缺乏法律依据和法律指导，保护工作难以实现规范化、法制化。

3 天然林和公益林保護管理的意见建议

3.1 提高管护能力

1）要强化对森林管护站点、管护碑牌、防火通道、管护交通工具、智能巡护装备、地面智能监控设施、无人机巡护、信息化森林管护管理平台等建设的支持，完善天然林和公益林管护体系，提高管护能力建设。2）进一步强化管护科技支撑水平，推广高新技术在天然林保护中的运用。3）进一步完善建设智能化管护队伍，提高管护效率和应急处理能力[6-7]。

3.2 健全补偿机制

天然林和公益林补偿资金在很大程度上也具有一定公益性，应由政府承担。在完善补偿机制时，各级财政部门应依据财权、事权划分的原则和分级负担的财政体制，确保资金的多层性保障，并根据社会经济的发展和物价上涨等因素逐步提高补助标准，确保保护落到实处。

3.3 完善法律制度

2018年，贵州黔南州、湖北省等先后出台了《黔南布依族苗旗自治州天然林保护条例》和《湖北省天然林保护条例》，在各地引起了强烈反响，也充分表明社会对天然林保护形成了共识。当前，各项天保政策经过实践检验已经成熟，制定出台国家相关的天然林保护条例的条件已经具备，应大力研究制定相关条例，这是确保天然林长治久安的一件大事，应该用最严格的制度、最严密的法治保护天然林和公益林资源。

3.4 推行天然林与公益林并轨管理

全国公益林和天然林面积交叉重叠达70%以上，而且在资金使用层面，天然林保护资金与公益林森林生态效益补偿资金已经并用。天然林和公益林在区域上交错重叠，在管理和保护工作上要求、目的和程序基本一致。因此，实行天然林保护与公益林管理并轨，逐步统一天然林管护与公益林补偿政策，统一天然林和公益林管护队伍，统一天然林和公益林管理机构刻不容缓。

参考文献：

[1]国家林业和草原局.中国森林资源报告[M].北京：中国林业出版社.2019：22-38.

[2]杨继秀.生态公益林的保护与管理[J].农家科技，2017（8）：223.

[3]李晓平.生态公益林管护模式的探索[J].现代园艺.2015（ 12）：236-238.

[4]周颖，关于天然林保护工程资金管理的现状及其对策探对[J].企业科技与发展，2008（ 10）：52-54.

[5]沈月琴，刘俊昌，李兰英，等.生态资源经济化：中国天然林保护策略的选择[J].浙江林学院学报，2004（ 03）：71-76.

[6]范琳.山西省天然林保护工程综合效益评价[J].西北林学院学报，2019，34（ 03）：265-272.

[7] 赖河生.浅谈崎岭乡天然林保护工程成效及实施建-D/[Jj.防护林科技，2019（ 07）：67-68.

（责任编辑：刘昀）