从物理变化到化学反应

│文 本刊全媒体记者 龙在宇

9月14日，四川省人民政府新闻办公室在成都举行四川省推进原创性原动力改革新闻发布会。

初秋，沿着蜀源大道前行，不时有“农家别墅”映入眼帘，房前屋后花儿娇艳，溪流与田园环抱。

从蜀源大道进入天桂路，便可抵达新晋打卡热点——彭州市桂花镇的众多民宿。镇上民宿十分红火，大多要提前预订。一家民宿经营者介绍，当地旅游业能快速发展，与前年的村镇合并关系很大。如今的桂花镇是由原桂花镇与原磁峰镇合并而来，从前两镇隔溪相望，往来受限，虽然都算小有名气，但在旅游发展上始终难成气候。2019年底，磁峰并入桂花，“发展空间大多了，呈现给游客的内容更丰富，游客自然就多了。”

让桂花镇旅游业者收获了红利的村镇合并，实则是一场影响深远的改革。2019年初，四川省启动全省乡镇行政区划和村级建制调整改革（以下简称“两项改革”）。素来有敢为天下先的改革基因的四川人，再度奋蹄扬鞭，用改革敲响乡村治理的铿锵鼓点。

尴尬的全国第一

在改革之前，四川有一个保持了多年的纪录：4610个乡镇（街道）数量，位居全国第一。然而，这个第一却让人高兴不起来。因为乡镇（街道）数量众多，四川乡镇平均人口和面积分别为全国平均水平的51.7%、44.2%，不同乡镇的经济实力也存在不小差距，乡镇整体呈现“数量多、规模小、分布密、实力弱”的特征。尤其近年来，农村人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出。

对此，四川省委书记彭清华有过深刻分析——行政区划是一种独特的空间资源、行政资源、组织资源和政策资源，在国家治理体系和治理能力现代化建设中具有框架性、基础性作用。长期以来，四川镇村数量过多，束缚了乡村发展手脚。

四川省相关部门经过广泛深入的调研，分析归纳出原有管理架构不适应现代化治理的几种表现：一是稀释了公共资源，四川是全国乡镇一级财政投入总量最高的省份之一，但平均到每个乡镇则是全国最低；二是增加了运行成本，乡镇工作人员工资和行政运行经费较高，但人均服务人口数量远低于全国平均水平；三是降低了服务效能，由于乡镇数量多，人员编制有限，乡镇干部往往身兼数职，难以实现专业化、精细化、高效化。

如同前文提到的彭州市桂花镇与磁峰镇，两边均是青山绿水，前者的“桂花土陶”已有数百年历史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。虽然都依托陶瓷产业发展文化旅游，但始终难以形成合力，处于小打小闹阶段。

改革势在必行。四川省委改革办专职副主任宋光辉介绍，四川过去乡镇和建制村数量多、规模小、分布密、实力弱，这一历史形成问题严重制约发展，只有改革才是破解难题的关键一招。为此，四川省委将“两项改革”纳入全面深化改革“总盘子”系统研究，做好这篇改革大文章。

改革至今，四川全省乡镇（街道）从4610个减至3101个，减少1509个、减幅达32.7%；建制村从45447个减至26369个，减少19078个、减幅达41.98%，社区及村民小组也进行了相应调整。

“前半篇”重在调整减量，“后半篇”重在提质增效

天府之国的改革步伐，赢得了国家层面的认可。在中国改革2020年度案例征集活动中，四川省推进乡镇行政区划和村级建制调整改革，获评唯一省级特别案例。

该项活动的评委们一致认为，四川“两项改革”重塑了乡村经济和治理版图，加强了农村基层政权和基层组织建设，为促进乡村全面振兴、推动县域经济高质量发展、巩固党的执政地位夯实了基层基础，对于促进城乡统筹、解决不充分不平衡发展障碍、助推乡村振兴、加强农村社会治理、实现农村现代化等具有重要意义和推广价值。

尤为值得一提的是，“两项改革”不仅做减法，更是做加法，是在“减量提质”，减少的是乡镇数量，提升的却是治理绩效。据统计，“两项改革”后，四川乡镇平均面积由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅达47.8%，平均户籍人口由1.8万人增加至2.93万人、增幅达62.7%；建制村平均面积从10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅达71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅达72.4%。

对于改革后“减量提质”的变化，基层干部有切身体会。巴中市巴州区一名镇党委书记说：“以前选村干部很伤脑筋，因为收入太低没人愿意干，有能力的、年轻力壮的宁愿出去打工。现在村干部月工资从1730元涨到3140元，还有机会被选拔到乡镇当干部，平台更大了，这个岗位吸引力大大提高。”

廉政瞭望记者在采访时了解到一个细节，一个村庄合并重新选举村委时，村支书有4个人竞争，另外4个村委职位有30多人竞争，有好几个人专程从广东、福建等地赶回来参加竞选。

据介绍，“两项改革”后，四川各乡镇行政和事业编制干部平均从37.6名增加到59.9名，村党组织书记平均年龄下降3.9岁。镇村干部人少事多、老龄化、文化水平偏低等长期存在的问题得以化解，在没有增加财政总支出的情况下，干部待遇得到较大幅度提高。

经过两年探索实践，四川全省乡镇和建制村数量大“瘦身”，改革“前半篇”任务基本完成。对此，彭清华在刊发于中央政策研究室《学习与研究》杂志上的署名文章《激活四川乡村治理“一池春水”》中，也明确指出，“两项改革”是一篇前后相续的大文章，“前半篇”重在调整减量，形成物理变化;“后半篇”重在提质增效，催生化学反应。目前“前半篇”完成较好，但如果“后半篇”跟不上，改革就不算真正到位。

今年3月，四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于做好乡镇行政区划和村级建制调整改革“后半篇”文章的实施方案》，提出到今年底初步实现调适城乡格局、调顺管理体制、调优产业布局、调强服务治理的目标；到2025年，实现乡镇（街道）、村（社区）运行机制更加高效顺畅，公共服务水平和基层治理能力显著提升，产业布局更加优化，新型城镇化体系更加完善，县域综合实力和整体竞争力明显增强。

四川“两项改革”乡镇（街道）、建制村调整情况表

从“前半篇”到“后半篇”，四川“两项改革”蹄疾步稳，向纵深推进。

从物理变化到化学反应

在四川，有一项关于改革的共识。镇村数量做“减法”不是目的，扎实推进“后半篇”工作，做好把改革成果转化为发展红利和治理实效的“乘法”才是目标所在。改革成效如何？“后半篇文章”做得怎样？乡镇的发展变化最有发言权。

过去，因责任分工不明、执法资格欠缺，乡镇需要面对许多“看得见管不了”的重点、难点问题……“小马拉大车”难有作为。作为全省两项改革“后半篇文章”唯一的综合试点市，绵阳为破解“资源配置”难题，动了不少脑筋。

为合理配置执法资源，游仙区整合城市管理领域140项执法权限，实现了执法主体、执法权责、执法力量的“三统一”，执法程序基本实现“一趟清”。

巴中市各乡镇在盘活、处置镇村资源方面同样做出大量探索。对距离乡镇较近的合并村闲置房屋资产，通过协调处理，调剂给新成立的社区、村委会作为办公用房；对地理条件好、交通便利的村级闲置资产，用于发展乡村旅游、特色农业产业等；部分村合并后，对闲置资产相对边远、处置难度大的房屋，改作便民服务代办点、养老院、日间照料中心等。“比如光雾山镇并入桃源村的原谯家河村，部分闲置村活动室出租给了旅游公司，通过收取租金实现了公有资产使用最优化和村集体经济增收。”该市民政局相关负责人介绍。

镇村合并后所辖面积变大，如何保证群众办事的便利性？各地也出台了许多配套措施。记者在巴中采访时了解到，这次改革中，考虑到山区交通条件仍有差距，当地采取了3项措施：一是安排乡镇领导带队定期驻守原乡镇；二是设置具有同样法律效力的“行政审批专用章”；三是乡镇各职能部门定期走村入户提供服务，让群众真正实现不出远门能办事。

在平昌县近郊的江口街道临江社区，群众办事“最后一公里”解决得更加彻底。这里不仅设置了便民服务代办点，还针对出行不方便的居民，组织了红色轻骑代办队，提供上门服务。

基层治理是一盘大棋局，“两项改革”一落子，整盘棋就活了。随着乡镇发展潜力被激活，县域经济发展格局同样焕然一新。

“两项改革”大刀阔斧，涉及面非常广泛，但与此同时，改革过程却波澜不惊，没有发生一起群体上访、没有引起一件负面舆情。如今，巴蜀大地上处处涌动着改革的热潮，乡村治理开出新花朵朵。彭清华说，进展比预想的顺、效果比预期的好，关键是改革目标明确、方法对头、政策配套，做到了按群众意愿和客观规律办事。

位于巴中市南江县的“醉美玉湖”景区，近年来旅游业发展势头喜人。