行政事业单位预算管理问题研究

李艺

摘要：我国正在构建双循环发展框架，培育新形势下参与国际合作和优势竞争成为当前新的任务。因此，做好行政事业单位预算管理工作，既是当前国家财政体制改革的总体要求，也是面对复杂国际环境和新经济形势下的必要手段，对增强行政事业单位财政资源配置效率，以及使用效益具有重大意义。本文首先阐述了预算管理的概念、意义及作用，在对现阶段行政事业单位预算管理的现状、存在的问题及产生问题的原因深入分析后，提出完善行政事业单位预算管理的对策建议。

关键词：行政事业单位;预算管理;预算编制与执行

一、行政事业单位加强预算管理的概述

（一）预算管理的概念

预算管理，作为监管、评价行政事业单位财政资金使用效率和效益的一种机制，是行政事业单位最重要的管理模式之一。预算管理包括预算申报、预算批复、预算执行、决算、绩效评价、结果应用、预决算信息公开等各个环节。

（二）行政事业单位预算管理的意义和作用

新预算法实施以来，预算管理在理论和实践方面有了重大突破，各级财政部门、政府部门、事业单位不断深化预算体制改革，完善预算编制、规范预算执行、强化绩效评价、做好预决算信息公开。通过做好行政事业单位预算管理工作，能够发挥各级政府部门履行职责的主动性和自觉性，提升公共服务的质量，提高预算资金的使用效益，增强财政资金的透明度，在国家财政收入总体趋缓的背景下，把好钢用在刀刃上，提高行政事业单位预算管理的精细化、科学化水平，向综合管理挖潜力、要效益。

1.预算编制科学合理

科学合理的编制部门年度预算，是增强预算资金约束性、预算管理目标化、预算执行规范化、预算信息公开化的前提。行政事业单位预算编制，不能仅看作资金的编制，要根据环境变化的趋势、部门履职的实际需求、年度工作计划，考虑影响收支增减的各类因素，预判未来可能发生的新情况、新问题，进行科学编制。

2.预算执行监控有力

预算执行监控，是预算管理的重点环节，预算执行监控管理具有“涉及部门多、实施环节多、项目周期长”等特点，首先，预算执行部门将预算进行细化分解，以绩效目标为导向，由各业务部门实施，其他部门给予积极配合协调。其次，及时统计预算项目的资金执行进度、绩效产出数量、质量、时效、成本、效益等指标，与年初预算进行对比分析，对发现的预算执行中的偏差，及时采取相关整改措施，保证预算执行与预算目标的一致性，预算执行进度达到财政部门要求。

3.预决算信息公开透明

预决算信息公开，主要是在规定的时点、按规范的内容和格式进行公开，接受群众监督。预算、决算信息公开，是建设阳光政府、责任政府的基本要求，特别是随着“互联网+政务”应用的不断拓展，预算公开的内容、范围也在不断扩大，预决算公开的内容形式应不断改进，利用好图文解读、名词解释等方法，让群众更容易理解，更好推进财政民主监督、财政预算公开透明政策的落地。

4.预算绩效管理全过程全员参与

全过程原则，是指预算管理要包含预算编制、绩效目标设定、事前绩效评估、预算跟踪监控、绩效评价、结果应用、信息公开等环节。全员性原则，是指部门全员共同参与预算管理，包含目标申报、跟踪监控、绩效评价、结果应用等流程，要求全体成员参与到管理过程当中，每一个单位成员的分目标即为总目标的一部分，强化预算的约束性，以优化、合理的方式投入资源，关注成本效益比率，凝心聚力，将预算管理各环节工作落到实处，实现部门整体预算绩效目标。

二、行政事业单位预算管理的现状和存在的问题

（一）预算管理意识淡薄，全员参与度不高

首先，行政事业单位中的职能部门成员，大部分对预算绩效管理理解层次不深，绩效意识不强，不能深度参与绩效目标申报、预算跟踪监控、绩效评价、结果应用等工作，与预算管理部门的配合度差，全员参与预算绩效管理成为口号。其次，许多单位未意识到预算绩效管理在整个单位综合管理中的重要地位，未将计划管理、组织管理、业务管理等与预算绩效管理相融合，业务部门开展预算管理的积极性和主动性未调动起来，未形成全面预算绩效管理的氛围。

（二）各部门预算管理配合度差，专业化程度低

预算管理是一个跨学科的综合管理体系，包含资金、业务、财务、政府采购、资产管理等多个环节，专业性较强，各部门配合要求高，应坚持系统管理原则，采用联席会议、讨论会、论证会、总结会等多种形式，跨部门完成预算管理各项工作。目前，许多行政事业单位建立了部门预算管理小组，配备了相应的人员，但未有效建立起部门间的配合协调机制，加之相关人员专业水平较低，不具备相应的预算管理能力，不能适应全面预算管理的要求，因此无法充分发挥全面预算管理的最大效用。

（三）预算编制程序粗放，缺乏细致化和科学性

全面预算管理对年度预算编制提出了更高的要求，但部分行政事业单位对预算编制还处于被动应对的状态，对预算编制流程不了解，工作细致性差，预算编制信息填报较为粗放。如：预算资金细化不足，绩效目标分解不全面，可行性论证不充分，相关依据文件资料收集不足，造成预算编制质量不高，不能对全面预算管理奠定好基础。

（四）预算执行监控力度弱，缺乏全面监督

行政事业单位人员对于全面预算管理意识的淡薄，一个重要原因是监管力度不够，未建立问责机制。预算执行监控，即对预算项目执行进行全面的监督，包括资金的使用进度、绩效产出数量、质量及效果，能对预算执行的偏差、错误起到自我修正的作用，但由于機制不完善，即使预算出现了问题也不需要对此负责，导致预算执行部门对督促、预警、纠偏、修正等缺乏足够的重视，预算监控失去应有的效果。

（五）预算绩效评价流于形式，缺乏深度和广度

预算绩效评价，是预算管理中很重要的事后控制环节，由于绩效评价涉及资金、业务、组织、管理、制度等多个学科领域，专业化要求高，有些行政事业单位组成绩效评价小组成员的知识水平和能力有限，虽然也进行了评价，但评价工作流于表面，缺少适合的评价方法，评价分析的深度和广度不足，不能归纳出存在的问题，相关建议不具备可行性。其次，未建立预算绩效评价管理制度及实施细则，未设立合理的绩效评价指标体系和评扣分标准，未设立评价抽样和访谈、问卷的范围和覆盖标准，不能对绩效评价起到规范和指导作用。

三、行政事业单位预算管理存在问题的原因分析

（一）意识淡薄，源于对预算管理的概念理解不足、未与年度考核挂钩

我国行政事业单位预算管理体系建设起步较晚，部分单位对其重要性认识不够，预算绩效意识相对薄弱，对预算管理的主动性、积极性不足。其次，全面预算管理是一个全新概念，但由于相关人员知识结构有限，对预算工作流程不熟悉，给预算管理体系建设与实施造成了较大障碍。再次，未建立预算管理与单位考核相銜接的机制，由于预算管理工作与部门考核、员工个人考核无直接关联，因此缺乏相应的自主学习和主动作为的动力。

（二）预算工作配合度差，未建立各部门相融合的预算绩效管理体系

将预算管理与业务管理紧密融合，首先要建立跨部门的预算管理协同机制，如建立领导小组，下设常设机构，配置专兼职人员，明确责任部门、监督部门的职责，提出在各个时间节点各部门配合的具体要求，定期召开协调会、讨论会，及时发现问题，认真研判，提出相关整改方案。但从目前实践看，部分单位未将协调机制落到实处，主要原因是单位层面未设立相应的专职机构，未明确预算各相关部门的职责，各预算管理阶段相应事项规定不明确，监督问责机制未发挥作用。

（三）预算编制不科学，对项目支出事前论证评估不足

部分单位领导、预算编制人员对预算项目进行论证、评估的认识不足，认为预算就是编制预算资金，不对项目进行可行性必要性论证、不对项目进行风险分析、成熟度进行研判，项目资金不能细化，绩效指标设置不全面，导致许多问题项目、不具备实施条件的项目仓促上马，项目预算下达后，无法有效实施，造成财政资金的闲置。

（四）预算执行监控力度弱，重资金进度轻绩效进度

预算执行监控，主要是定期统计和分析预算执行过程中的实施进度、绩效目标的实现程度，对出现的偏差提出预警并纠正，促进部门预算的顺利实施。但在实践中，多数部门重视资金的执行进度，对项目绩效目标实现程度未引起重视;其次，对执行进度较差的项目，没有很好的督促办法。分析其原因，主要是跟踪监控小组权威性不足，问责机制落实不严格，出现偏差的部门未落实问题分析和整改措施所致。

（五）绩效评价缺乏深度广度，绩效评价方法单一

目前的绩效评价工作，仅做形式审查，未对评价质量提出要求，导致评价部门对报告质量重视程度较低;其次，评价人员知识结构与被评价项目不匹配，不能对项目展开专业化分析;第三，评价人员选用的方法有限，实地勘察、访谈、问卷的样本选取量低，统计结果无法反映项目真实状况。

四、完善行政事业单位预算管理的对策建议

（一）加大全面预算管理培训力度，增强全员绩效意识和参与度

行政事业单位要练好内功，除建制度、设流程外，应加快培养一支精通行政事业单位预算管理的队伍，多利用专家团队，对单位全员进行相关预算知识培训。开展培训，应不断更新预算管理政策法规，注重理论联系实际，就部门工作实际进行操作培训，利用实景教学模式，让相关人员快速掌握预算管理的工作方法、实际操作技巧，在实践中学习提高，不断积累经验。其次，发挥引进智力和外部专家的作用，建立人才库，在预算申报、项目库建设、事前绩效评估、绩效评价、绩效管理工作总结等重要节点，采取培训、专家论证等方式，合理设计项目绩效指标值，分析预算项目的必要性、可行性和相关风险，讨论预算管理中存在的系统性问题，提出改进建议，从而不断提高预算绩效管理的质量和水平。

（二）建立预算管理体系，强化预算执行部门间配合

部门间配合顺畅，能够增强预算管理的专业性，促进预算单位高效整合资源，增强管理的有效性，提高投入产出效率和效益。除财务部门做好自身预算工作外，行政事业单位应建立起财务部门、行政部门、人事部门、业务管理部门的协同配合机制，部门间配合机制应渗透到预算管理的每一个环节，如：事前做到准确预判，对项目申报进行科学的可行性论证与评估;事中做到资源的合理利用，控制预算执行的进度，增强预算的刚性约束力;事后能够及时进行评价，并就发现的问题加以整改，指导下一年度预算的申报工作。

（三）加大事前绩效评估力度，增强预算编制前瞻性

预算编制应有前瞻性，在项目预算申报前，应进行严格的项目论证，评估其必要性、可行性及存在的风险，设立科学的绩效指标，项目成熟一个、评估一个、申报一个。对于新增的重大决策预算项目，应当采用公众参与法、专家论证法、风险评估法、合法性审查法、集体决策等方法，按照项目立项要求，将各项事前绩效评估工作严格履行到位。编制过程中，充分利用信息化手段，提升预算管理的数据基础。通过多网融合、数据计算与分析、部门间地区间对比分析等技术手段，促进预算编制的精准化。

（四）落实预算管理监督体系，优化预算管理路径

预算监督，一般分为内部监督、外部监督。内部监督由预算管理部门实施，对预算申报、预算执行、绩效评价、结果应用、信息公开等过程予以监督，其次是单位纪检监察部门对预算全过程进行监督，对发现的问题予以问责。外部监督主要包括：财政部门监督、审计部门、纪检监察部门监督、人大政协监督、第三方机构监督、党委巡视监督、群众监督等。内外部监督能有效性发现和揭示预算管理的相关缺陷和问题，督促行政事业单位改进管理，优化预算管理路径。

（五）运用多种预算绩效评价方法，实现预算绩效管理的自觉

预算绩效评价，首先应制定绩效评价评分体系，确定评分办法。其次，针对每一项指标，获取相关数据并进行评分，对于相应数据的获取，可选取多种方法，如查看管理台账、统计财务数据、进行访谈和问卷调查、实地检查、对比分析等，对于实际项目，应根据其特点，选定合理的方法，确定抽样原则和比例，获取较为客观、真实的数据，为评价打分积累素材。其次，定期开展绩效跟踪监控，包括统计预算资金执行进度、检查项目目标实现程度，分析投入产出比率，对预算执行中的偏离现象进行研讨，预计全面目标可实现程度，将预算执行中的问题消灭在萌芽状态。建立预算执行责任制，将预算目标层层分解，落实到部门和个人，对预算执行进度合理的部门予以激励，对执行进度较差的部门进行督促和问责，维护责权统一，提高各责任部门的管理自觉性。

五、结束语

行政事业单位应健全预算管理制度，提升预算管理工作效率，充实预算管理人员，加强预算管理全程监督，积极应对新政策的挑战，提升行政事业单位预算管理工作实效。

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