浅析代表专职化

刘文静

人大代表是否应当专职化的讨论由来已久。毋庸讳言，当前在实践中，人大代表制度存在诸多问题，如代表性不足、专业性不强、与群众沟通不畅等等问题，需要不断地改革完善。但在具体改革中，人大代表是否实行专职化，尤需结合我国国情和政治发展进程综合考量。代表制问题事关向左还是向右，是未来改革的重要分水岭。通过认真查阅材料，对论文写作有了更为全面的了解，也纠正之前自己关于论文写作的一些错误认识，特别是在老师授课过程中，旁征博引、学识渊博，体现了学术研究的独特魅力，感到受益匪浅，对自己今后阅读相关文献资料、确定毕业论文选题、构思撰写论文具有重要启发意义。

一、人民代表存在的意义

人民代表具有形式与实质两个维度的意义。在一个国家的宪政秩序中，人民代表具有形式和实质两方面意义。从形式意义来说，国家的一切权力属于人民，在“小国寡民”中，人民可以直接行使主权，拥有真正的、朴素的民主。但是，当人民已经没有办法直接出场，人民已经无法具象化的时候，“代表制”作为一种替代方式，在法治國的秩序中具有重要的形式意义。在人民已无法亲自参与的情况下，代表制关乎国家宏观宪政秩序的运行，是一种内部的自洽与和谐。根据“镜像理论”，代表制提供了一个具有吸引力的镜像，模糊了内部与外部的界限，混淆了现实与想象，产生对于外部形式意义代表的认同。从实质意义来说，代表性具有一定的品质要求，即希望代表不仅仅具有形式上的意义，而且能够有效发挥实质上的作用。希望能够更充分地体现代表性，能够更好的地履行代表职责，更高更快更强，不仅仅是停留在“中庸”平均水平。从这意义来说，实质意义上的代表制，更多的是人们对于国家日常运作层面的主观愿望。

二、人民代表专职化的优势

1、人民代表专职化本质

人民代表专职化是否是一剂“良药”。人民代表专职化，从本质上说是人民代表的职业化、专业化、精英化。实行人民代表专职化，对人民代表的形式意义、实质意义均有影响。从形式意义来看，人民代表专职化，在某种程度上对“代表性”有所弱化。当在形式意义上谈论人民代表时，其法治国宏观层面意义更为强烈，但是，如果形成确定的“人民代表”职业群体，由其来代表不确定的人民，其在宪政意义上的根基显得不够坚固，在一定程度上弱化、消减了人民主权。从实质意义来看，人民代表专职化，在实践运行层面的作用显而易见，可以促进人大代表投入更多时间精力，认真履行代表职责，认真研究相关问题，广泛联系人民群众，提升参政专业化水平。

2、人民代表专职化的特点

人民代表专职化应是自洽的、统一的，应当与现有的国家机构整体架构相协调，与机关之中的其他部分相衔接。若出现相互矛盾、相互冲突的现象，是对整个系统的破坏，局部的瓦解松动会导致法治国大厦的坍塌。因此，在这样的视角下来判断理解人民代表专职化，应具有以下几个特点。

一是专业性。全国及地方各级人大是国家最高的权利机关，是代表全体公民制定国家法律以及决定国家大政方针。如果要完成这项工作，仅仅靠各地的代表匆匆从天南海北赶来，听一下专家委员会汇报就能解决实际性问题，这是天方夜谭。此外，各地代表知识背景差异极大，决策难免流于形式。人大代表专职化则需接受相关的培训、考核才能上岗，大大增强人大代表的专业性，有助于帮助人民更好的发现和解决问题。

二是职业化。人民代表专职化使得人大代表将谈政议政作为自己的日常职业，专心致志地听取民意、反应民情、审议法案，而不是忙碌于自己的其他工作，将参加人大的会议作为偶尔的学习甚至是调节休息。而且随着人大权力的落实化、所议事项的复杂化、议事工作的日常化，作为兼职的人民代表已无法完成其法定职责，人大代表职业化是非常必要的。

三是非官僚化。非官僚化是指各级人大代表不得由政府、法院和检察院的官员担任，这是人大代表职业化的必然推论。作为一名国家公职人员，不能同时充任负责两项相互不同、甚至相互冲突的公职。代表作为监督者，政府官员作为被监督者，这两者是利益相互矛盾甚至是互不相容的。

3、选择专职化原因

之所以选择人民代表专职化，主要有以下几方面原因：

第一，解决现实问题的需要。随着人大代表所议事项越来越复杂、所议工作也变得越来越常态化，暴露出兼职人民代表存在的各种短板问题。但是透过错综复杂的表象，难以解决问题根源本质，人大代表如果要高质量高效率地完成参政议政工作，仅仅靠各地选出的代表从天南海北匆匆召集在一起，听专家委员会的汇报，这还远远不能解决实际性问题。此外，各地代表的知识、背景、经历差异极大，代表们的决策难免流于形式。为了解决这一实际问题，人大代表需要专职化。

第二，具有理论可行性。人大代表职业素养欠佳和参政议政水平偏低一直是制约人大整体功能正常发挥的一大“瓶颈”。毋庸置疑，优化人大代表的职业素养对于改善人大的形象和提升人大的权威具有积极意义。然而，由于人大代表的产生长期偏重于其先进性和代表性，而忽略人大代表参政议政应有的专业性，人大代表的职业素养不够，会直接印象其参政议政水平。将人大代表专职化在理论上可以使人大代表对本地现状较为清醒的认识和专业宏观整体的把握，有较为深厚的专业素养，更能够使他们重视日常敏锐观察和深入思考，一针见血地指出存在的问题，且以人民根本利益作为出发点，才能更好更准确地抓住问题症结，在人大各种会议上提出有前瞻性、可借鉴的议案和建议。

第三，具有现实指导意义。从实质意义来看，人民代表专职化，在实践运行层面的作用显而易见，可以促进人大代表投入更多时间精力。对于下一步完善各地方所提出的对策建议有十分重要的作用，清晰明确，具有可行性，与当前中央基本部署的思路基本吻合，具有较强的现实意义。除此之外，各级人大尚有很多其他任务甚至是临时性任务，面对这些任务兼职人大代表往往会力不从心。如果不实行人大代表职业化，人大的权力必然虚化，代表只能充当“捧场”的角色。

总的来说，职业化可以使人大代表专心致志，将议政作为自己的职业，听取民意、反应民情，审议法案，而不是忙于自己的一亩三分地，将参加人大会议作为学习甚至是休息。

三、人民代表专职化潜在的风险

目前，对于人大代表专职化的正面意义分析较多，但对其潜在风险论述却相对较少。在谈论风险时，以下几方面应予以关注。

1、对这批“政治代言人”的角色定位问题

人民代表专职化，会形成一批专门从事政治工作的人员，甚至可能会形成一个新的社会阶层、社会群体。他们政治地位高、业务素质高、群众基础好、参政意愿强，具有成为政治精英、政客群体的基础。他们是沟通市民社会和政治国家的重要角色，需要完成由市民社会的“经济人”向政治国家的“政治人”的角色转换，若该领域政治体制改革未同步配套，人大代表崇尚的“为民请命”型“特权”有可能演变成贪官污吏青睐的“为己谋私”型特权，将会存在一定的政治风险。

2、人民主权相对弱化

人民代表专职化在一定程度上可能会弱化、消减人民主权。人民主权是指国家主权为人民所有，人民拥有当家作主的权利。主权的所有与行使往往又在一定程度上存在分离，造成权利对权力的依赖。而人民代表专职化将会使这部分人民代表的权力变得相对固有和一定程度的扩张，因此要实现人民主权，就必须对权力进行制约。此外，人大代表如何专职才能使得与国家其他机关之间协调好，这也是一个基础性问题，对于实践层面具有重要指导意义。

3、物质条件支撑不足

我国各级的人大代表有五百多万人，这么多人全部都变成专职，国家将会支出相当大的财力物力予以支持，根据相关标准人大代表的办公设施、辅助人员还要相应配套，国家财力是否能接受，这很难说清。此外，社会舆论将会怎样看待和评价，最后将会导致事情如何发展，其背后的一系列可能存在的问题实在令人深思。

四、未来落实该制度的建议

1、完善专职人大代表领域配套政治体制改革

专职人大代表将会是构成国家权力机关、重要机构的最基本的要素，这批人员队伍建设的好坏，素质的高低，直接影响着办事效率和效能。干部人事制度改革必须同国家机关机构改革相适应。具体而言，配套政治体制改革的核心问题是在社会主义法治国家框架下，专职人大代表如何坚持和完善中国共产党的领导，如何实现对公共权力的有效监督和制约，如何建立使其决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，如何从制度上改变权力过分集中在人大代表等状况问题。在新的历史条件下，这批“政治代言人”要毫不动摇沿着中国特色社会主义政治发展道路，不为任何风险所惧、不为任何干扰所惑，永不僵化、永不停滞，积极稳妥推进政治体制改革。

配套相关政治体制改革的基本途径有两个：一是权利制约权力，二是权力制约权力。权利制约权力是是全体人民对权利的行使，是权利对专职人大代表权力的制约，其主要内容是完善代议制度。权力制约权力主要包括以下三个方面：其他国家机关对人大专职代表的监督、人大机关内的监督以及分管负责事务中的监督。

2、应当注重最终实效

盡管在理论上讲，专职人大代表有许多好处，但在中国的具体国情和当前政治体制下，实行专职人大代表是否就一定会使当前有显著变化，效果是否就一定好于兼职，这需要综合考量。人大代表专职化的制度设计总的来说应当符合以下四个方面：明确人大代表的权利和义务，细化人大代表的履职规范，加强对人大代表履职的保障，强化对人大代表的监督。无论采取什么方式进行代表选拔和活动，其目的都是在于真实地了解和反映人民群众的意愿，了解和听取人民群众有什么意见和要求，讲求实效、求真务实，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。

3、提升改善专职人大代表的结构

建议适当增加律师、记者这几类职业角色的代表比例。比如为社会提供法律服务的律师是典型的法律职业角色，他们具有法律专业知识方面的明显优势，尤其是律师群体潜在的立法知识资源丰富。

实践证明，适当扩大律师在人大代表队伍中的比例，有利于提升人大代表的参政议政水平，尤其是优化人大的立法议案质量、提高人大的立法审议水平和法律监督水平。近年来律师参与立法活动渐趋活跃，据媒体报道，重庆市人大常委会法制委员会曾委托重庆某律师事务所代为起草《重庆市物业管理条例（草案）》，一部地方性法规开创了律师事务所参与地方立法之先河。人大的立法和监督工作是法律性非常强的专门工作，律师往往可以为人大的立法和监督工作提供可行性较强的法律意见，适当扩大人大代表队伍中的律师比例可以在一定程度上弥补人大代表队伍结构上的缺憾。随着律师参政议政积极性的逐渐高涨，律师职业背景的人大代表在人大立法和监督工作中将大有用武之地。

4、控制专职人大代表的比例和优化其管理方式

各级党委对基层人大干部的管理和使用，都要突出人大代表工作这个“主业”，尽可能地减少其他党政工作分工，让人大干部腾出更多的时间和精力干好本职工作。但由于绝大多数人大代表都有自己的职业，平时往往投入代表工作的精力不足，履职意识不强，履职效果不明显。加之代表所处行业、岗位等不同情况，建言献策往往站在小局角度，从自身利益出发，所提的议案和建议质量不高、代表性不强。

因此，“专职”人大代表可以控制在一定比例。基层人大可以探索参照县级以上人大常委会设有专职委员的做法，比如借鉴沭阳县的成功案例经验，沭阳县的不少乡镇从离退休的老干部、教师职工、乡贤中推选出一定比例“专职”人大代表，逐步提高代表履职的专职化水平。这些专职人大代表有充分的生活保障、坚实的群众基础、较好的品德修养和足够的时间精力，让他们发挥余热履行职责，并从制度上加以约束，待遇上适当考虑，可以在当好参谋助手、化解社会矛盾、维护信访稳定等方面起到别人所无法替代的作用，同时又解决了代表履职经费不足等问题。

5、重视人大代表的可持续性的继续教育培训

人大的立法及监督工作属于专业性较强的专门工作，由于大多数人大代表自身的本职工作与人大工作相距甚远，因而可以对人大代表定期进行培训教育。不断重视提升人大代表参政议政的专业程度，使人大代表的参政议政水平得到可持续性保证，这不仅有利于人大代表尽快进入参政议政的职业角色，更有利于真正胜任人大代表的立法及监督工作。

五、小结

在法治国体系中，专职人大代表将会是国家治国理政的重要部分，在法治国体系中扮演重要角色。国家要透过他们可以看清各地的基本概况，发现社会存在的基本问题，并试图寻找解决方案。总之各界应当不断努力，能使代表的作用发挥由虚到实、由软到硬、由“拾边田”变为“责任田”，相信精心耕作自会大有收获，最终将会赢得群众的声声夸赞！此外在研究当下社会问题过程中，我学习到了针对分析存在的矛盾问题，要认真研究提出对策建议，不能泛泛而谈，更不能模板化千篇一律，必须要具体问题具体分析，因时因势因事，提出有价值的对策建议，发挥学术研究作用，有效付诸生产生活实践。

通过学习此次指导研究相关论文的资料，对我今后论文写作也有以下几方面启示：一是科学准确确定研究方向与主题。作为一名研究生和中国青少年，应当结合自身的实践实习优势，把理论学习与工作实践紧密结合，在学习中善于发现问题，选择合适的切入点进行深入了解研究，避免脱离实际凌空蹈虚、泛泛而谈。二是全方位多角度研究论证。在研究思考中，要拓宽学术视野，联系历史与现实、国外与国内、理论与实践，深入浅出地论证观点，确保论文论据支撑详实，具有学术价值与说服力。三是不断训练自身学术表达。在加强理论学习，注重工作实践同时，要不断进行学术思考、学术积累，有目的地训练自身的学术表达，语言更加简洁、生动、有力，确保主旨观点的表达更加精准、到位。四是全面积累相关文献资料。打磨形成一篇高质量学术论文，需要广泛涉猎相关文献资料，加强日常积累掌握，在丰厚全面的积累中，不断形成自身自身学术思考。

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