西方国家地方政府层级体制改革的演变规律与借鉴价值

柯学民

摘要：随着全球化的发展，优化地方政府层级结构、扩大地方政府权力以增强地方政府的灵活性与有效性势在必行。西方国家地方政府层级体制经历了长期的发展与完善，探索其历史变革，总结其演变规律，对我国地方政府层级体制改革的持续推进具有以下三个方面的借鉴价值：（一）减少地方政府层级;（二）处理好央地政府间关系;（三）理顺不同区域政府间关系。

关键词：政府层级;地方分权;政府间关系

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）20-0031-03

多年以来，西方很多国家都在对地方政府层级体制进行改革，其在改革中所体现出的一些规律性的东西，可以为我国所借鉴，有利于我国地方政府层级体制改革的持续推进。

一、西方国家地方政府层级体制的历史变革

在西方，无论是单一制国家，还是联邦制国家，地方政府层级一般都是二级或三级，且地方政府层级会随着政治、经济和社会的发展变化而进行调整。

（一）英国

英国的地方政府层级体制最早可以追溯到公元前5世纪至11世纪中叶的盎格鲁——撒克逊时期，当时郡是最大、最重要的地方自治单位，郡下设邑，邑下分为镇或集。1888年和1894年英国议会先后出台了两部重要法案——《地方政府法》和《城区和教区议会法》，根据这两部法案，英国确立了二级制与三级制并存的地方政府层级体制，奠定了英国近代行政区划制度的基础。二战以后，随着1970年保守党的上台，保守党政府通过了新的《地方政府法》，并对原有的行政区划进行较大修改，确立了行政区划三级制。进入20世纪90年代以后，英国在苏格兰地区设立了32个单一制议会，为单一层级的行政区;在威尔士，也设立了22个单一的地方政府机构，也是单一层级的行政区;而英格兰，则被划分成二级制与一级制并存的行政区划。

（二）法国

在1789年法国大革命之前，法国被划分为各个行省。1792年法兰西第一共和国成立后，废除了封建的中央集权式的地方管理体制，对全国行政区划进行了重大调整，建立起省—专区—县—市四级制，使得法国从中央集权变成地方分权的国家。1870年法国建立第三共和国，制定了《地方政府法》，对地方行政区划和地方政府层级制度进行了改革，废除了地方自治，建立了中央集权的地方行政区划，确立了法国省—市镇二级地方政府层级体制。1981年法国社会党上台之后，通过自治管理、权力下放等方式，改变了长期以来中央高度集权的行政体制。1982年，法国颁布了《关于市镇、省和大区的自由和权力法案》，规定在省以上增加大区层级，大区、省和市镇三级地方议会有权对本级各项事务自行管理，法国的行政区划体制就原来的二级制演变为大区—省—市镇三级制。

（三）德国

德国是一个联邦制国家，政府机构分为三级：联邦政府、州政府和地方政府。地方政府是指州政府以下的县市政府和乡镇政府。德国地方政府层级的设置都是由各州自行决定的，基本上可以分为三种情况。第一种情况是虚三级制：虚级是设在州和地方之间行政专区，一级是乡镇以上的县，二级是作为地方政府最基层的乡镇。第二种情况是实二级制：一级是县，二级是乡镇，德国大部分州采取这种形式。第三种情况就是莱茵兰——法尔茨州的模式，它虽然保留了原有的3个行政专区，但赋予其新的职能，不再是行政区域的划分，而是各自分管不同的业务，有的管辖范围可以延伸到整个州，这三个区没有行政职能，只有监督和服务职能[1]。在德国，政府层级与财政层次不是一一对应的，“行政层级的设置是出于管理的需要，财政层次的设立则需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题。”[2]因此，德国的行政层次往往要多于财政层次。

（四）日本

公元645年日本推行大化改新，建立起以天皇为中心的封建中央集权制度。1185年日本进入了幕府统治时期，地方形成百藩林立、各自为政的幕藩体制。1868年明治维新之后，日本革新派废除了封建割据的幕藩体制，重新建立起统一的中央集权国家，改幕府体制为府、藩、县三治体制。明治四年（1871年），又废藩置县，实行府县两级制。直到1878年颁布《郡区盯村编成法》《府县令法则》和《地方税法则》，地方政府层级重新确定为府县—郡、区—盯、村三级体制，初步确立了近代日本的行政区划体系。1923年，日本废止县以下的郡级建制，使地方政府层级重新回到都道府县—市盯村两级制上来[3]。二战后，日本新宪法和《地方自治法》对行政区划体制又进行了大幅调整，日本的地方行政层级分为都道府县—市盯村二级。

（五）美国

跟德国一样，美国是一个联邦制国家，政府层级分为联邦、州和地方三级。美国的州政府不属于地方政府，州以下的县、市、乡、镇和特别区才是地方政府。在美国的50个州政府之下，有80000多个地方政府，这些地方政府大致可以分为县、市、自治市、教区、市镇、市县、市政自治体、行政区等类型，所有这些类型都是與县平等的行政单位，它们之间不存在隶属关系，都是为满足不同的利益团体的特定需要而设立的，普遍以提供公共产品和服务为基本职能。

二、西方国家地方政府层级体制的演变规律

在市场经济日益完善以及全球化、信息化不断发展条件下，西方地方政府层级体制改革更加注重向以地方分权和地方自治为主线的地方治理变迁，减少行政层级、增加管理幅度成为改革的大趋势。

（一）在地方政府层级上普遍推行二级制或是三级制

虽然西方各国的经济、政治、民族、文化等各方面均不相同，但有一点是相同的，就是都尽可能减少政府层级，实行二级制和三级制为主导的政府层级体制：实行二级制的国家主要有日本、美国、瑞士、瑞典、澳大利亚、墨西哥、加拿大、巴西、芬兰、荷兰等;实行三级制的国家有德国、英国、法国、意大利、西班牙、俄罗斯等等。

在行政区划改革中，西方各国普遍采取减少管理层级的做法。例如，英国从20世纪90年代开始，分别在苏格兰和威尔士设立了32个和22个单一层级的行政区，又把英格兰划分成二级制与一级制并存的行政区划，改变了英国以三级制行政区划体制。又比如，日本在明治维新之后确立了府县—郡区—盯村三级政府体制，在1923年的区划改革中则废止了县以下的郡级建制，重新确立了都道府县—市盯村两级制行政区划体系。