浅谈征缴防空地下室易地建设费的几点问题

马丽莉

摘要：结合城市新建民用建筑修建防空地下室是建设单位应该履行的人防义务。如果建设单位确实没有修建防空地下室的条件，可以申请缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一组织易地修建。针对目前在建设项目报建人防过程中出现的执行易地建设费法规不够严谨、缴纳易地建设费审批弹性大、征缴易地建设费仍不规范等问题，必须从易地建设费相关法律法规、政策，建设项目审批，管理、使用易地建设费以及经济合理的选择结建防空地下室或者缴纳易地建设费几方面来完善。

关键词：防空地下室;人防义务;易地建设费

“城市”是人民防空的重点防护对象，结合城市地面建筑修建防空地下室能够在战时实现附近居民就近掩蔽，最大限度减少居民伤亡。现行《人防法》《人民防空工程建设管理规定》等均规定了城市新建民用建筑修建防空地下室的义务。但在实际建设过程中，因条件限制，许多民用建筑无法结合建筑本身履行修建义务，转而采取缴纳防空地下室易地建设费或者申请易地修建的举措。以山东某地级市为例，目前人防审批和监管执行征缴易地建设费的法律法规和政策缺乏严谨性，加之缴纳易地建设费审批弹性大、征缴易地建设费仍不规范，易地建设费的管理和使用时常出现“有心无力”的窘况，实有必要对征缴易地建设费相关问题进行完善，以期防空地下室的建设能够实现战备、社会和经济效益的统一。

一、防空地下室易地建设费的概念和法规政策

根据《人民防空工程建设管理规定》之规定，防空地下室易地建设费是指民用建筑因地质地形条件不适宜，或者应建防空地下室面积无法满足最小结建防空地下室面积等原因无法最终实现结建防空地下室的目的，经人民防空主管部门同意后，以缴纳易地建设费来代替自行修建，并由人民防空主管部门统一就近易地修建1。

目前山东省现行的缴纳防空地下室易地建设费的审批规范是《山东省人防办关于规范防空地下室易地建设审批条件的意见》（鲁防发〔2019〕4号），该部规范性文件细化、限制性规定了以下几种可以申请缴纳易地建设费的情形：一是无地下空间或者桩基础埋深小于3米的;二是建设项目总应建防空地下室面积小于1000平方米;三是申报的建设项目如果修建防空地下室会引起安全问题的;四是建设项目属于改建、扩建项目，无修建防空地下室的建设用地;五是地质地形条件不适宜修建的;六是兜底条款。由此可见，申请缴纳防空地下室易地建设费的条件是十分严格的：第一，只能由无法结建防空地下室的民用建筑建设单位申请;第二，必须满足一定条件才可申请缴纳易地建设费，有条件修建的必须“应建尽建”;第三，必须取得人防主管部门同意，不能擅自决定不予修建，无法修建的，必须缴纳易地建设费;第四，只能是人防主管部门以收缴的易地建设费来实施易地建设，项目单位无权自行修建。最后也是最重要的，易地修建防空地下室的地址也必须遵循就近原则。

根据《国家计委 财政部 国家国防动员委员会 建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号）《人民防空工程建设管理规定》之规定，防空地下室易地建设费，必须全额上缴同级财政预算外专户，实行收支两条线管理，专项用于人民防空建设，任何单位和个人不得平调、截留和挪用2。

另外，为提供更普惠的公共服务，法律法规对部分新建民用建筑项目适当给予了减免防空地下室易地建设费的优惠政策，对享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，新建的幼儿园、学校教学楼、养老院以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取易地建设费;临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目以及因遭受水灾、火灾或其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，免收易地建设费。

二、易地建设费征缴存在的问题

（一）缴纳易地建设费审批弹性大

首先，按照现行审批政策规定，人防主管部门应严格按照建设项目的规划方案设计文本和施工图纸来确定应建的防空地下室面积、防护类别、等级，及时、足额征收易地建设费。以山东某地级市为例，2020年之前计算易地建设费缴费面积，主要根据建筑物地上层数、地下基础埋深、地上总建筑面积以及地面首层建筑面积等因素确定，几项因素的不同，决定了结建防空地下室的等级和面积的不同，而不同等级的防空地下室的缴费标准不同，由此导致缴纳的易地建设费金额相差巨大，最终极有可能造成权力寻租，易地建设费无法及时、足额征收入库。

其次，由于法律法规给予了部分建设项目减半或免除防空地下室易地建设费的优惠政策，实践中不甚严格的审批，使得不少建设项目都以政府会议纪要或者领导批示等文件来申请减免易地建设费。一方面是当地政府为了本地经济招商引资而任意承诺;另一方面也不乏项目单位钻法律的空子，千方百计靠拢减免条件。最终导致审批擅自扩大易地建设费减免范围，比如政府投资的医院、学校、养老院等公益项目，为节省财政资金，通常能够直接获批减免易地建设费;其他的商业项目，将商用部分定义为回迁安置部分，享受回迁安置、旧村改造或者棚改的优惠政策;违规批准缓缴易地建设费、或者批准先予以行政许可再后缴费，造成防空地下室易地建设费等国有资产损失。

（二）易地建设费收取后无法做到专款专用

目前，山東省内易地建设费的收取，采用的是国税的税收缴纳系统，缴费人网上缴纳防空地下室易地建设费后，易地建设费直接进入国库，国库再根据级次直接入各级财政，易地建设费并未实现专户管理。并且基层人防系统严重缺乏成熟的经验以及专业优秀的团队来组织易地建设，易地建设的选址也很难满足就近这一原则，建设周期长、建设工程量大且收益和投资不匹配，建成以后的人防工程还需要高额的维护费用，凡此种种，导致以某项目所缴易地建设费来完成针对该项目易地修建防空地下室的立法初衷无法实现，大量易地建设费滞留财政账内，最终引发为平衡预算将本应由财政负担的人民防空经费、人防部门工作经费等均以易地建设费来支付，变相将人防部门经费等同于易地建设费收入，易地建设费被自行调剂使用，实难做到专款专用。

三、缴纳易地建设费的经济性分析

建设单位履行人防义务应遵循的原则是“应建尽建”，建设单位选择缴纳易地建设费而非修建防空地下室，除因法律法规规定的不宜修建的条件所限，更有经济成本的考量因素在内。根据修建防空地下室和缴纳易地建设费的成本以及后续的维护管理经费对比，以某普通在建住宅楼为例，经向某造价公司咨询，构筑人防工程主体所需的钢筋混凝土等最低采购价为2800元/平方米，水电安装150元/平方米，抹灰75元/平方米，排烟150元/平方米，防护门150元/扇，合计结建防空地下室成本约为3325元/平方米，在此基础上上浮15%以后的价格，即3824元/平方米，应为最终的结建防空地下室成本。而根据山东省某地级市现行的易地建设费征缴法规，6级（含）以上防空地下室易地建设费标准为每平方米2000元。由此来看，修建防空地下室耗费的资金要远远大于直接缴纳易地建设费，而且缴费后易地修建防空地下室的责任主体变为人防工程主管部门，对建设单位来说，后续可能发生的出租、出售人防车位纠纷、人防工程的维护管理纠纷等都不复存在，并且结建防空地下室平时一般用作车位使用，建设单位为获得人防车位收益，通常采取转让人防车位使用权或者出租的方式，后续就需要缴纳增值税、土地增值税、企业所得税、印花税等，因此直接缴纳易地建设费对很多建设单位都不可不谓一劳永逸。实践中，凡是有可能满足易地建设条件的建设项目，建设单位都极力选择缴纳易地建设费。

四、完善易地建设费征缴工作的几点建议

严格批准缴纳易地建设费

审批强调“以建为主、应建尽建”的原则，收缴易地建设费的最终目的是建设更为便民的人防工程，要扎紧批准缴纳易地建设费的口子，必须穷尽规范性文件为建设项目设置的可以结合民用建筑修建防空地下室的条件，才能允许建设单位缴纳易地建设费。同时，对未能按照规定规划、设计修建防空地下室，又未经合规审批缴纳防空地下室易地建设费的建设项目，规划、住建、房管、消防等部门不得为其办理后续的规划许可证、施工许可证、预售、产权许可证以及消防许可证等，锁住整个审批链条3。

（二）建设单位算好“经济账”

建设单位因无法缴纳易地建设费，而以结建防空地下室的形式履行人防建设义务以后，作为理性的“经济人”，必然会出租人防车位或出售人防车位的使用权来平衡投入和产出。以山东某地级市转让人防车位使用权10万元/个的均价（实际普遍高于10万元）来说，以一个标准车位占地12.5平方米、人防車位建设成本为3824元/平方米来计算，一个人防车位最高的成本约为47800元，很明显出租或者转让使用权取得的收益远大于结建防空地下室所耗费的资金。因此将结建防空地下室用作车库，对现行政策下履行人防义务的建设单位来说更为有利，既能满足人防工程的结建率，也可以平时物尽其用，又能尽可能的实现更大的经济效益。根据法律法规规定，“人防工程收益归投资者所有”“房地产开发企业处置利用地下人防设施建造的车库（位）等设施取得的收入，不计入土地增值税收入”，再加上当前地下空间的开发利用也是大势所趋，在明确了人防车位的建设成本很难超过人防车位的转让使用权价值以后，建设单位选择以结建防空地下室而非缴纳易地建设费比较合适。

（三）落实到位专款专用政策

人民防空部门要严格按照法律、法规、规范性文件规定的范围和标准征收防空地下室易地建设费，征缴后的易地建设费应按照“收支两条线”的规定4，全额缴入同级国库并纳入财政预算管理，专项用于易地建设人民防空工程，任何单位和个人不得挤占、截留和挪用。由于现在实行的是统筹而非专户管理预算，收缴的易地建设费的具体用途很大一部分也和人防建设也不甚相关，这严重违背了易地建设费用来易地建设的初衷，将来很有可能无法满足本市防空建设的实际需求。只有通过专户管理，才能最大限度避免此类情况的发生，进而促进易地建设费征收。另外，财政、审计、上级人民防空部门，也要加强对易地建设费征缴、使用管理情况的审计、监督和检查。除了人防工程建设要有足额的预算安排，不允许易地建设费长期挂账、资金大量闲置，也要关注是否合规合法的执行了预算安排，最终易地建设费是否用来平衡本级预算5。

参考文献：

[1]徐晶.人民防空地下室易地建设费审计应抓好五个环节[J].现代营销（下旬刊）.2018，（05）：29-31.

[2]张艳.关于防空地下室易地建设费规范化管理的调研[J].经贸实践.2017，（17）：25-27.

[3]郑中淮.防空地下室易地建设资金预算管理存在的问题及建议[J].审计与理财.2013，（09）：40-42.

注释：

1.《人民防空工程建设管理规定》 第四十八条

2.《人民防空工程建设管理规定》第四十九条

3.徐晶.人民防空地下室易地建设费审计应抓好五个环节[J].现代营销（下旬刊）.2018，（05）

4.张艳.关于防空地下室易地建设费规范化管理的调研[J].经贸实践.2017，（17）

5.郑中淮.防空地下室易地建设资金预算管理存在的问题及建议[J].审计与理财.2013，（09）