广播电视机构内部控制建设

张志友

（中央广播电视总台，北京 100000）

一、广播电视机构内部控制原则

内部控制原则是指导内部控制建立和实施的根本原则。广播电视机构应当在内部控制原则的指导下，根据行业特点和自身的实际情况，建立并实施内部控制。广播电视机构的内部控制原则包括全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则（见下图）。

（一）全面性原则

总体而言，广播电视机构的内部控制应延伸到单位的整个管理和服务过程，并贯穿活动的整个生命周期。只有对经济活动的各个方面和过程，包括人员水平、活动范围和设计内容进行全面分析，才能有效缩小内部控制差距。

（二）重要性原则

广播电视机构的内部控制关注重要经济活动和经济活动带来的重大风险。在兼顾全面性的基础上，要确保内控控制不出现重大缺陷，将风险降低到可接受的水平。关注重点包括但不限于关键岗位、重要业务、关键控制点、重大风险点。

（三）制衡性原则

制衡性是制定和实施内部控制的核心。这种平衡可以体现在广播电视组织的横向和纵向关系上。从横向上看，一项任务的完成需要几个部门、几个人的相互协作、相互监督、相互认证，但这些部门和人员相互独立；从纵向上看，一项工作的审批和处理，必须经过同一部门或某一部门到另一个部门的指挥链过程，形成上级控制下级、下级遏制上级的强制机制。

（四）适应性原则

在市场经济中，广播电视机构的外部环境在不断变化，这种变化是不以机构自身的意志为转移的，要想获得生存和发展，必须适应外部环境变化，相应的内部控制机制建立应该具有前瞻性，要能随着事业单位的改革进一步深化。政府对广播电视机构的各个方面也提出了更加详细具体的要求，机构应根据新的变化适时完善制度，不断修正内部控制体系。

二、内部控制优化的重要意义

（一）有利于增强广播电视机构的风险意识

我国的广播电视机构属于事业单位，事业单位本身有一定的公益性，因为广播电视机构的绝大部分经费都源于政府财政拨款。由于广播电视机构的经费来源相对稳定，再加上广播电视机构不以营利为目的的性质，广播电视机构风险控制意识比较薄弱。如果机构内部的风险评估机制不健全，则会使广播电视机构不具备相应的风险应对能力，但是有效的内部控制，可以在一定程度上增强广播电视机构领导和工作人员的风险责任意识。

（二）有利于构建有效的内部控制管理机制

近年来，在建立广播电视机构内部控制机制方面存在三个普遍问题。一是在设立广播电视机构的内部控制机构方面缺乏合理性。大多数广播单位将内部控制机构设立在领导的管理范围内，从而导致单位内部监督活动受限，监督职能难以得到全面发挥，阻碍了广播电视机构整体竞争力的提升。二是广播电视机构的内部控制不够稳定，广播电视机构内部潜藏着一定的风险。三是广播电视机构内部控制智能化不足。此外，财务部门和业务部门之间的协作和沟通能力比较差，阻碍了许多重要数据的共享，导致信息被分割。合理优化内部控制的广播电视机构，能建立有效的内部监督和管理机制，更好地运营单位内部的无线电和电视广播。

三、广播电视机构的风险特征

（一）双轨体制、双重效益与成本控制等内部矛盾制约

广播电视机构作为我国的事业单位，首先必须承担国家交付的事业任务，提供公益服务，单位发展的目标必须与国家规划和需要相匹配。同时，作为媒体行业，广播电视机构还有两项最重要的功能，就是从事节目生产和广告经营。随着新媒体时代的到来，传统媒体面临的市场冲击越来越大，节目制作成本不断增加，节目收视率和广告收入却不断降低。广播电视机构作为同时追求社会效益和经济效益的事业单位，正面临并且在未来很长一段时间内都将面临节目市场化与管理事业化、社会效益与经济效益、高成本消耗与国家财政支持不足三大矛盾。

（二）业务运营受外部影响加剧

随着网络传播技术的兴起和飞速发展，互联网改变了原有的媒体环境。面对被新媒体打破的市场格局，广播电视机构不得不探寻新的融合与发展之路。在融合与发展的道路上，其所涉及的有关社会、经济等各方面要素都具有极大的不确定性，这些不确定性会给处于新与旧管理模式冲突下的广播电视机构带来诸多的业务风险和合规风险。

四、广播电视机构的内部控制难点

（一）内在动力不足

广播电视机构从行业角度看更偏向于企业性质，但在性质上是行政事业单位而非企业，相对企业以实现利润最大化为目标，广播电视机构具有明显的非营利公益属性，推动内部控制建设的内在动力不足，体会不到内控的建设带来的积极效应和重要意义，易导致内控建设流于形式。

（二）风险控制能力不强

风险无时不在、无处不有，广播电视机构面临的风险多而复杂。由于体制内单位的领导和员工往往认为事业单位与企业不同，不是为了营利而存在，不会存在风险，导致体制内单位缺乏健全的风险评估机制，整体风险识别、风险分析的能力不足，对风险的控制能力不强。

（三）对新业务的前瞻性不足

广播电视机构通常按照常规模式和过去的业务经验对业务进行管理和把控，对于新业务不能及时地进行流程梳理和固化，容易出现管理滞后的现象，总体上对流程规范化建设的重视程度不高。

（四）缺乏畅通透明的信息沟通

体制内各部门之间容易存在壁垒，不同部门各自为政，业务信息不对称，这一方面可能导致单位员工缺乏对控制对象、流程等的充分了解，另一方面信息传递不畅使得决策层无法及时获知所需信息，在一定程度上影响了决策质量，不利于内部控制实质性作用的发挥。

（五）内部控制体系建立过程存在对成本效益的诉求

内部控制制度的建立必须兼顾与成本效益之间的平衡，这是广播电视机构建立和应用内部控制的主要困难和优先事项。

五、内部控制的优化途径

（一）进一步增强内部控制意识

要不断增强广播电视机构全体员工的内部控制意识，加强思想建设。要提高各单位领导和工作人员对内部控制的认识，只有这样才能更好地实施内部控制，承担起内部控制的责任。只有让双方都意识到内部控制工作的重要性，才能更好地协调单位内各部门，持续优化资源分配，并在单位内做好内部控制工作。

（二）做好业务流程再造和工作衔接

为了做好广播电视机构的内部控制工作，需要完善业务流程，做好工作衔接。细化工作流程可以对工作漏洞进行搜索，从而更好地完善工作环节。例如，广播电视服务部门每年制作和播放大量的节目，但往往由于节目服务部门没有很好地意识到可用的资金，使自身错失了许多节目，丢失了大量材料。为了防止这种情况发生，媒体资源管理部可以积极与财务部和计划部沟通，在支付项目余额时，增加媒体资源文档的归档和签名链接，从而最大限度地减少媒体资源的损失。

（三）用制度管权管人管事

广播电视单位必须根据自身的实际情况，通过内部控制不断完善单位的各种制度，并通过建立制度规范单位人员的行为。

六、广播电视机构内部控制重点

（一）优化内控环境

广播电视机构不同于一般行政单位和企业，它是社会公益性单位，兼顾商业营利性，要想把这两种属性统一起来，就必须加强内部控制环境建设。优化内控环境可以重点从以下三个方面着手：一是引入市场竞争机制，建立内部激励机制；二是设立完善的权责体系和组织机构；三是建立适配的人力资源政策；四是强化内部审计机制。

（二）建立风险评估机制

广播电视机构应当建立定期的经济活动风险评估机制，对存在的风险进行客观、全面、系统的评估。为了及时发现风险，经济活动风险评估至少应该每年进行一次。经济活动、管理体制、外部环境等发生重大变化时，也应该及时对经济活动风险进行评估。风险评估的结果最终应当形成书面报告，作为进一步完善内控建设的依据。

（三）加强关键岗位管理

根据内部控制重要性原则，广播电视机构应当结合单位性质、预算类型、收支管理等特点，针对业务处理过程中的关键岗位加以防范。明确关键岗位的职责权限、人员分配，按照规定的工作标准进行考核及奖惩，建立单位关键岗位责任制，做到职责与权限统一、才能与岗位统一。

（四）推进业务流程建设

流程是建立内部控制的基础和关键环节。标准、科学的业务流程能有效防范风险，提高生产力，从而实现降低风险的目标。广播电视机构应根据内控目标明确主要控制程序，精简和规范现有业务流程，重组缺失的业务流程。

（五）加快内部控制信息化建设

广播电视机构要把握机遇，充分利用互联网信息技术的开放性和动态性，形成各单位信息的统一集合，使内部控制更加便捷透明，利用信息技术将控制过程融入相应的管理信息系统中，加快信息化建设，推进内控制度建设更好的完成。

七、广播电视机构内部控制建设思路与核心成果

（一）内控建设思路

内控体系建设工作思路大致分为风险评估、内控管理诊断、流程优化与风险管控设计、缺陷整改与体系落地四个阶段。在风险评估阶段，需要针对广播电视机构内部控制难点和重点进行调研，了解业务实际开展情况、已采取的控制措施以及相应措施的实际效果，进而从单位与业务层面识别潜在风险，分析判断导致风险发生的原因及其带来的影响，从工作重点与管理需要的角度出发对风险进行排序，明确重大风险。在内控管理诊断阶段，要依据内控规范相关要求，从工作实施效果与效率层面对已开展的工作和存在的不足进行研判，结合广播电视机构的业务特点提出改进建议。在风险管控与流程优化阶段，业务流程是内部控制的落地路径与载体，要在梳理流程的基础上，结合改进建议进行流程优化，同时，在流程中明确控制点与风险点、编制控制矩阵、细化控制措施、确立控制责任主体、控制结果文件，将风险控制与业务工作紧密联系起来，有效提升业务工作规范化与精细化程度。在缺陷整改与体系落地阶段，应基于内控流程及相关控制措施要求，对管理内容进行完善，即固化工作流程、明确岗位职责、界定管理职权、规范工作表单、修订管理制度，使内部控制要求与日常管理工作相融合，实现内控体系落地。

（二）主要核心成果

体系建设的核心成果为内部控制管理手册和权限指引。内部控制管理手册是以风险防范为导向，把单位的主要经济业务活动定义为一系列规范化的业务循环，通过控制矩阵分析，对每一项流程所涉及的风险点、风险描述、风险类别、发生概率、影响程度、风险等级、控制点、控制措施、制度索引、责任部门/岗位等以图、表的形式予以明确规范。权限指引是具体描述单位授权制度的构成方式、应用路径和如何界定单位内各级批准权限的规范性文件。内控管理手册与权限指引是经济业务活动日常开展的依据，也是对日常工作实施效果与效率检查评价的标准，更是持续完善内控体系的载体文件。

八、结语

内控体系的建设，有利于单位培养内控意识，切实提高风险管控能力，提升精细化、规范化管理水平，对缓解广播电视机构阶段性矛盾、弱化外部因素影响具有积极作用，对规范运营具有实质性价值。广播电视机构的内控建设，应在遵循内控原则的前提下，充分考虑体制内单位的风险特征，抓住控制重点、难点，在预算控制、采购管理、合同管理等方面设计合理的控制措施，实现控制效率与实施效果的平衡，在控制措施多样性与针对性方面多下功夫，围绕风险控制与流程梳理两条主思路构建体系文件，将内部控制落实到纸面上、制度中与实际工作中。