森林资源管理问题及对策探讨——以黔西南州为例

姚世雄，张伟丽

(1.黔西南州林业局，贵州 兴义 562400；2.黔西南民族职业技术学院,贵州 兴义 562400)

1 引言

森林是地球上结构最复杂，功能最多、最稳定的陆地生态系统，是最宝贵的自然资源，是人类生存发展的重要支柱与自然基础，被誉为“地球之肺”[1]。近年来，随着生态文明理念不断深入人心，社会各界更加注重森林资源的保护和管理。但目前看来，森林资源管理过程中，仍然有诸多问题长期没有得到解决。本文找出制约黔西南州森林资源管理的问题，并提出对策。

2 管理现状

黔西南州森林资源管理工作主要有使用林地审核审批、公益林管理、天然商品林管理、生态护林员管理、林木采伐、行政执法以及森林资源调查监测等。

2.1 管理机构和人员配置

黔西南州森林资源管理工作由各级林业主管部门森林资源管理科(站、股)等业务科室负责，州、县级管理人员人数在2～5人，以事业人员居多。

2.2 使用林地审核审批

根据审核审批权限，州内2 hm2以下长期使用林地由州林业主管部门审核，其余长期使用林地报请省级林业主管部门审核；州内临时使用林地均由县级林业主管部门审批(国有林场临时使用林地由州林业主管部门审批)。

2.3 公益林和天然商品以及生态护林员管理

主要任务是完成公益林和天然商品林的区划和资金兑现工作；完成生态护林员选(续)聘和资金兑现工作。

2.4 林木采伐工作

根据省政府下达的年森林采伐限额，核发林木采伐许可证，做好采伐指标的管控和采伐过程的监督管理工作。

2.5 行政执法以及森林资源调查监测

县级林业主管部门负责涉林案件的查处工作，属于行政案件的，下达行政处罚决定书，属于刑事案件的，移送公安机关立案侦查。各县负责森林资源调查监测工作，包括森林资源连续清查、森林资源规划设计调查、森林资源管理“一张图”调查等。

3 存在的问题

3.1 管理机构建立不合理，人员配置不强

辖区内各县级林业主管部门缺少森林资源管理的行政科室，机构改革后缺少行政管理科室的问题仍然突出，全州9个县(市、新区)森林资源管理工作均由事业科室承担。事业人员在森林资源管理存在许多限制因素，许多事业人员无执法证，无法开展行政执法活动。从人员配备上看，各地均存在管理人员少的问题，一人多岗的现象严重，全州9个县(市、新区)共48人从事森林资源管理工作，平均每个县5人，去掉驻村、挂职的工作人员，实际从事森林资源管理的仅在3人左右。另外，技术人员学历整体上偏低，48名管理人员中有本科以上学历的仅为28人；具有高级技术职称的技术人员占比低，48名管理人员具有高级职称的仅5人，仅占9.9%。

3.2 档案管理机制不完善

没有专门的森林资源档案管理制度，档案管理不规范。虽然审核审批使用林地和核发林木采伐许可证时都需要业主提供纸质材料和电子材料，但并没有形成行之有效、统一规范的档案管理制度。全州每年核发林木采伐许可证近7800份，年均审核审批使用林地项目130余个，林木采伐和使用林地管理是森林资源管理工作的重要组成部分，与之相关的档案资料管理不善，会影响到违法使用林地和采伐林木案件的查处等工作。全州公益林、生态护林员、天然商品林停伐管护工作档案管理较为混乱，底数不清，不同时间、不同的人上报统一数据出现出入的情况较常见；部分县不掌握生态护林员变更情况，更谈不上有效管理。部分地区行政执法卷宗管理不善，卷宗丢失的情况时有发生。

3.3 破坏森林资源案件仍然频发

党的“十八大”以来，全州发生涉林案件1807起，其中刑事案件194起，行政案件1613起。随着森林保护“六个严禁”执法专项行动的常态化，破坏森林资源的行为整体上有所减少，但数量仍然较多(表1)。

表1 2014年以来全州涉林案件情况

3.4 森林资源监测质量不高、监测资金投入少

贵州省每年自上而下统筹推进森林资源管理“一张图”调查工作，由各县负责辖区内调查工作。

虽然该工作已形成常态化，但每年进度安排都非常紧凑，实施细则编制不尽合理，细则在实施工程中的修改量大、修改次数多，在规定时间内难以保证调查精度。林业部门使用的影像图精度低，精度无法与自然资源部门的影像相提并论，究其原因，很大程度是因林业部门投入的调查资金不足。

3.5 涉林资金兑现难度大

公益林、生态护林员工作均涉及资金兑现，目前看来，资金兑现难度大。截至2020年12月份，全州应兑现公益林资金9352万元，实际仅兑现7278万元，兑现率仅为77%；全州应兑现生态护林员管护补助资金19330万元，实际兑现18000万元，兑现率为93%。资金兑现困难主要有几个方面的原因。一是兑现清册造册难度大。资金兑现涉及40万农户，清册造册工作十分繁重，农户因外出打工、死亡、搬迁等导致兑现名单发生变化，需要技术人员定期核实并变更兑现名单。二是资金被整合的情况多，出现无资金兑现的情况。部分县由于财政赤字、紧张而将涉林资金整合。三是涉林资金总量多，但具体兑现到户资金少，部分林农不配合资金兑现工作，不愿意提供有关资料，导致资金兑现难以开展。

3.6 采伐指标不足

黔西南州上报的“十四五”年均森林采伐限额建议指标为150万m3以上(分年度，最低140万m3，最高160万m3)，但上级部门批复的年森林采伐限额仅仅为132万m3，相差17万m3，部分年度下达蓄积比建议指标少30万m3。指标的削减，导致国有林和集体林指标均出现不足，详见表2。

表2 黔西南州采伐限额建议指标和下达指标对比

3.7 护林员管理不规范

部分县的生态护林员绩效考核流于形式，执行不严，部分护林员巡山管护记录不全、不详，有些护林员甚至远程“打卡”。全州21613名生态护林员中，仅有兴义市的1050名纳入生态护林员信息系统管理(自行开发)，其余均采用传统的电子表格统计记录，因信息量大，更新人员信息时容易出错。

3.8 国有林场森林经营缺乏示范

国有林场应该起到经营示范带动作用，但在黔西南州，这种带动示范作用不明显，许多国有林场编制的森林经营方案不切实际，无法落地实施。辖区内某国有林场编制的“十四五”森林经营方案中年采伐限额在9～30万m3之间，在实施过程发现，纳入方案的小班无法采伐，需采伐的小班不在方案中。

4 对策探讨

4.1 加强机构和队伍建设

根据需要管理需要，建立可以独立开展工作的行政科室和事业科室，行政和事业科室各司其职，协同配合。行政管理人员负责审核审批使用林地和核发林木采伐证等审批事项，事业人员负责资源调查、设计等，必要时行政和事业互相配合，共同推进管理工作。探索森林资源监督管理体系[2]，推进执法队伍建设，强化执法人员培训，提高执法人员执法水平。

4.2 完善森林资源档案建设

成立专门的森林资源档案管理机构，专人负责档案管理。充分运用“云平台”以及档案管理决策支持系统原理[3～5]建立档案管理信息系统，对档案资料，尽量电子化，突出档案资料的查询、索引功能，最大化实现对森林资源档案的归档、保护和利用。

4.3 加强使用林地管理和服务，强化涉林案件查处

提前介入使用林地项目选址，对建设项目使用林地的必要性、可行性、选址合理性和用地规模等提出意见，引导建设项目节约集约使用林地。加大涉林案件查处力度，对违法使用林地行为，要按照有关法律法规规定，及时查处查结，对涉嫌犯罪的，要按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及时移送公安部门，推动案件尽快查处到位，为林地手续办理提供保障。

4.4 建立基于组件GIS的森林资源监测体系

加大资金投入，建立基于组件GIS的地方森林资源监测体系[6]。应用主要树种的生长模型[7，8],结合各类监测设备，获取有关变化信息，建立森林资源监测管理信息系统和收获预估专家系统[9～11]。监测管理系统应该具备一定可操作性，实现对森林资源总量以及林分相关因子预估，在一定程度上实现对森林资源的监控。

4.5 探索涉林补偿新机制，规范资金兑现

森林资源发挥着无可替代的生态效益，为营造良好的生存环境提供重要保障，探索“谁受益、谁补偿”的补偿机制，能一定程度上解决涉林补偿标准低的问题。各县应该结合实际，制定符合当地的资金兑现规范，不可采取“一刀切”的兑现方式，避免因兑现工作不力而出现重大舆情、舆论事件。

4.6 推进森林经营方案编制，向上申请采伐指标

采伐指标不足的情况在重点林区和国有林场尤为明显，重点林区和国有林场应加强森林经营方案编制，将采伐图斑落实到山头地块，形成采伐图斑数据库，做好采伐示范。摸底核实林木采伐指标需求情况，特别是受灾木指标的申请，应提前谋划，编制采伐作业设计，形成专题报上级林业主管部门。

5 结语

森林资源管理问题长期存在，需要林业人不断努力探索，才能找到并走上发展的新道路。本文找出制约黔西南州森林资源管理的一些问题，有针对性地提出了对策，希望能对黔西南州森林资源管理工作提供一定参考。