财政资金绩效审计的关注点与审计方法研究

董国洪

摘要：提升财政资金绩效管理水平是提高财政资金使用效益，节约资金成本的重要途经。绩效管理理念虽已提及多年，但推行效果仍未达到预期理想的效果，重投入、轻管理，重支出、轻绩效的意识仍然存在。通过开展财政资金绩效审计监督，强化部门责任意识，可以有效推动各地绩效管理水平的提升，实现财政资金提质增效。

关键词：财政资金;绩效管理;审计方法

一、引言

开展预算绩效管理是落实党中央、国务院重大决策部署的客观要求，是实现财政资金提质增效，建立现代预算管理制度的重要内容。通过开展财政资金绩效审计工作，可以在一定程度上改变财政资金在管理、使用中长期存在的重视投入数量而忽略产出质量的问题，在重视财政资金使用的真实性、合法性的同时，更加注重资金投入使用后所产生的社会效益、经济效益和环境效益。理想的、真正意义上的绩效管理工作，可以通过设定科学、合理的指标体系，利用专业化的绩效评价方法对每个项目产生的效益以定性化和定量化的方式准确的表达出来，实现优胜劣汰，进而推动预算编制、管理和审核过程的简约化、公平化。但从目前来看，绩效管理方面还存在许多问题，甚至成为了财政部门、预算单位的一种“负担”、一种“形式”，没有实现真正意义上的绩效管理。

二、确定财政资金绩效审计项目的因素

在确定财政资金绩效审计项目时，要紧紧围绕国家方针政策、地方党委、政府工作重心，切实提高服务大局意识，真正发挥审计在国家治理体系和治理能力现代化中应承担的重要作用，提高政府部门在利用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性。这些因素主要包括以下方面。

（一）国家方针政策和党委、政府工作重心

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。围绕国家方针政策和地方党委、政府工作重心确定绩效审计项目，是全面落实党中央决策部署和地方党委、政府工作要求的客观需要，是推动国家政策落地、经济高质量发展的必然选择。

（二）审计项目重要程度

一般从资金性质和资金规模两方面考虑，资金性质越重要，规模越大，重要程度一般越高，审计结果就越容易被社会公众所关注。因此，在选择财政资金绩效审计项目时，对资金性质重要、规模较大的项目要格外引起注意。

（三）审计效果

审计效果是指开展财政资金绩效审计所能产生的影响力，主要包括：通过开展绩效审计工作是否大力改善或提高被审计单位项目管理水平;是否促进被审计单位对项目进行有效的控制和管理;是否促进被审计单位降低资金支付成本、提高资金使用效率等。预期的审计效果越好，被选择作为审计项目的机率就越大。

（四）审计成本和可操作性

在开展财政资金绩效审计时，审计机关要充分考虑自身有限的资源，尤其是完成审计项目所必需具备的专业人员。确定财政资金绩效审计的成本，主要是通过对备选项目开展成本-效益分析，确定所选择的项目成本与收益比例，避免选择收益低、成本高的项目。选择的项目付出成本应小于预期审计效果，且有足够的理由能引起决策层的重视。

（五）管理风险

当被审计单位在管理方面缺乏经济性、效率性和效果性时会产生一定的风险，被审计单位的管理风险越大，审计机关开展财政资金绩效审计带来的改进就越大，审计效果和审计质量就愈加明显。

三、财政资金绩效审计的关注点

（一）绩效目标管理方面

1. 关注绩效目标管理体制的健全情况。目前各级财政部门在安排预算时，普遍存在使用传统的基数增长模式，特别是部分预算资金依然存在着法定支出、逐年增长的情况，使得部门对绩效目标的设定、管理更加流于形式，绩效目标设定与否难以触动部门利益，导致绩效目标与预算安排衔接不够。由于法定支出、法定增长的要求，有些项目甚至没有建设规划、立项评审等材料的情况下就安排预算。在这种情况下，要重点关注和审查财政部门绩效目标管理体制和制度的建立健全情况，对照建立的体制机制和相关制度，关注制度的执行情况和体制机制的健全情况，以此来发挥绩效目标的约束作用。

2. 关注绩效目标是否量化，绩效目标的申报是否流于形式。目前，虽然相关职能部门根据部门职责制定了通用的绩效目标申报表，但是因各级职能部门的具体情况差异，且制定的绩效目标申报表中可量化指标缺失，定性化指标模糊不清，难以准确测算项目产生的真实效益，且在客观反映实施效果方面存在一定的技术困难，影响到绩效目标的准确性，使得绩效目标的申报在一定程度上流于“形式”。

3. 关注绩效目标的设定是否清晰。目前，大部分预算单位设定的绩效目标与部门职能、政府工作任务结合得不够紧密， 由于使用通用的绩效目标申报模板，不能针对项目的具体特点进行有针对性的设定，使得绩效目标的设定专业性欠缺、针对性不强，无法全面、准确的反映部门履职尽责情况和项目开展情况。

4. 关注绩效目标的申报是否实现全覆盖。目前，绩效目标的申报主要針对项目支出。要关注财政部门是否对法定支出、法定增长的项目不设定绩效目标以及绩效目标的覆盖层面未扩展到部门整体支出、上级对下级的转移支付等方面的问题，特别是近几年各地财政收入出现明显下降趋势，可用财力不断减少，甚至部分财政已完全成为“吃饭型”财政，使得绩效目标的申报成为了“选择性”申报。

（二）绩效运行监控方面

1. 关注绩效运行监控是否到位。目前大多数绩效运行监控还停留在政策要求层面，对预算执行中的监控未有实质性措施，且缺乏绩效监控方面的专业人员，导致绩效监控流于形式。

2. 关注监控的内容是否明确。目前大多数绩效运行监控更侧重于项目的执行进度，资金花没花出去，花的方向对不对等，对预算安排的资金有没有发挥预期的效益，执行中有无偏离预期目标等监控内容缺乏系统性认识。