解决我国职工基本养老保险个人账户空账风险的法律对策研究

师慧

摘要：老龄化的加剧使人们格外关注养老保险。我国基本养老保险经过实践选择实行“统账结合”的方式，而个人账户长期空账运营的状况对社会经济都是个很大隐患。针对这一亟需解决的问题，本文从养老保险个人账户的沿革，结合空账运行的现状，分析出现个人账户空账风险的原因，并提出明确个人账户的所有权、提高监督质量、确立统一的救济时效和方便诉讼三个方面的建议，希望能够对养老保险个人账户相关立法有所帮助。

关键词：基本养老保险;个人账户;空账风险

一、我国职工基本养老保险个人账户的建立与发展

（一）职工基本养老保险个人账户的概念及法律属性

根据劳动部办公厅印发的《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》（劳办发[1997]116号）规定，职工基本养老保险个人帐户是指社会保险经办机构以居民身份证号码为标识，为每位参加基本养老保险的职工个人设立的唯一的、用于记录职工个人缴纳的养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费，以及上述两部分的利息金额的帐户。个人帐户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。为与做实个人账户相衔接，2006年起按照《关于完善职工基本养老保险制度的实施意见》企业缴费不再划转个人账户，新建立的个人账户，全部由个人缴费组成。

虽然对职工基本养老保险个人账户的法律属性并没有法律明文规定，根据个人账户资金的来源，以及《社会保险法》第5条和《全国社会保障基金条例》第2条，个人账户资金由国家“筹集”，可见国家并不享有个人账户的所有权。法学理论界普遍认为个人账户中的资金来源为公民个人缴费并用于公民的日后养老，属于私有性质，所以职工基本养老保险个人账户所有权应当归属于公民个人

（二）我国职工基本养老保险个人账户的建立与发展

1、1984年至1997年，我国养老保险个人账户制度试点探索阶段

1986年国务院发布《国有企业实行劳动合同制暂行规定》第一次确立企业、职工和国家三方负担的养老保险缴费机制，规定劳动合同制工人缴纳的退休养老金由企业代为扣缴，转入当地劳动行政主管部门所属的社会保险专门机构开设的“退休养老基金”专户。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），提出基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险三层次结合三方负担的制度构想，社会统筹和个人账户相结合的制度模式以及省级统筹的目标。

2、1997年至2011年，我国养老保险个人账户制度建立阶段

1997年发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）建立统一的城镇职工基本养老保险制度。2008年发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，推出结合个人缴纳费用、所在集体给予补助，最后政府以财政给予补贴的适应农村养老保险制度，即新农保。

3、2012年至今，我国养老保险制度个人账户落实阶段

2014年发布了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险的意见》新型农村养老保险与城镇居民社会养老保险两项重要制度进行合并实行统一的城乡居民基本养老保险制度。

二、我国职工基本养老保险个人账户空账的原因分析

（一）立法缺失

我国现行的养老保险立法体系，主要由《宪法》、《劳动法》以及《社会保障法》组成，除了上述法规由人民代表大会制定外，其他的法律规章、单行条例均立法层次较低，在施行方面保障力不足。正是由于这种顶层立法的缺失，养老保险个人账户做实问题常常以行政法规的形式予以规定，并且多以办法、通知的形式出台。另一方面，立法的滞后，引发养老基金在收缴、运营等方面出现了不统一问题，行政机构依法行使职权之法条往往不一致，缺乏统一的刚性约束、指导。在养老金运营方面，我国尚没有一部关于社会保障基金的统一法典，只能依靠《保险法》、《证券投资基金法》、《社会保险基金行政监督办法》予以适用。地方政府为寻求养老金的保值、增值，多采取依靠自身对中央法律精神理解的方式，出台相应的行政法规对本地养老金运营予以规范，但由于地方立法水平的不同以及经济环境的差别，导致了地方立法没有实质性的给与养老金运营以法律支持，个人账户的做实在地方的法律支撑力也参差有别。《社会保险法》之內容规定仍然稍显宽泛，主要起到的是价值的指引作用。

（二）监督职责混乱

对于养老保险基金的监管，我国到目前为止并没有一个严格意义上的养老保险基金监管法律体系。对于养老保险基金的监管，我国只有《劳动法》、《社会保险法》等法律法规作出了原则性规定，仍没有一个统一的法律用于实际操作。落实到具体的监管实践规则由财政、社保等部门制定详细办法，各个部门依据自身规定行使监管权力。然而多头监管造成了养老金实际监管混乱，容易出现部门间重复监管或者责任推脱，权责分配不明，效率低下。

（三）法律责任不明确

个人账户基金的保值增值是建立在所有权基础上的收益权，所有权并没有界定，所以保值增值法律形式不能确定，国家和个人在账户基金投资中承担怎样的责任并不明确，如果个人账户基金投资发生亏损谁来承担责任，公民是否有救济途径，都没有相应的规定。

（四）权利救济时效不统一

《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》规定了社会保险争议处理的途径，即劳动争议仲裁后民事诉讼，向劳动行政部门举报投诉，劳动行政部门通过行政执法程序查出。《劳动争议调解仲裁法》规定了劳动争议的仲裁时效为1年，《民事诉讼法》规定劳动争议诉讼时效2年，《劳动保障监察条例》规定行政执法程序查处的追究时效为2年，可见方式不同导致时效不同，这对于劳动者维护自身的权益和社保基金的收缴都有一定的影响，需要更为快捷和统一的规定。

三、解决我国职工基本养老保险个人账户空账风险的法律对策

（一）明确个人账户的所有权

雖然做出一系列的政策来落实个人账户，但是个人账户的个人账户的所有权并没有明确的立法规定，一般认为社会保险基金中的个人帐户部分也不属于刑法中的公共财产，属于私人财产。个人账户的所有者作为权利的主人，对个人账户的运营管理的运行状态进行监督的积极性更高，效果更好。同时，个人账户的投入和产出正相关的实际效果，加上没有无义务的权利的观念逐渐深入人心，所有者缴纳个人账户的积极性也能够更大程度地调动起来。

明确个人账户所有权，就能够对政府这样的养老保险基金收缴者和养老金支付者的具体义务做准确的描述，政府的职能定位以及相应的权利义务确定后，国家的干预应该随着时间的推移慢慢的减弱最终淡出经济体制而不是愈发增强。确立了个人账户的财产所有权，国家对个人账户中资金进行运营管理就是建立在国家赋予的权利暂时委托之上了。

（二）提高监督质量

我国《社会保险法》中对于基金专款专用，不得挪用以及全国统筹，规定的比较宽泛，不够细致，应做出相应修改或增加，譬如制定专门的行政法规及配套的部门规章，将保险基金的全国统筹做出标准予以明确。设立专门的监管委员会，可以仿照证监会等机构的管理体制，在地方各级设立监管办事处，进行中央垂直管理，统一监管养老保险基金，该监管委员会内部应包括财务、经济、法律等各方面人才，生成评估报告，供后续决策分析使用。同时在养老保险基金专项立法或是现有法律的修改中，明确赋予社会团体、公民监督权。颁布养老保险基金审计管理办法，明确规定政府审计部门有权主动对养老保险基金进行专项审计，并将审计结果如实向社会公布，定期详细信息公开，这能够促使管理机构提前做到自查自纠，也能极大调动社会公众的力量进行监督发现问题及时解决。

（三）确立统一的救济时效和方便诉讼

统一仲裁、诉讼、追究时效，缩短救济时间提高效率。养老保险基金监管相关法律法规中确立公益诉讼制度或代表人诉讼制度，明文确定参保人员具有提起诉讼的权利，当养老保险基金被违法挪用或以其他方式使用时，满足一定条件的参保人员可以起诉，保证参保人员可以获得更有效率和实效的司法救济途径，同时起到监督作用。

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