政府预算活动中纳税人的权利(1)

邵娜

【摘要】公共物品理论从经济学的视角深刻提示了税收始于纳税人对公共物品的需求，终于纳税人对公共物品的享用，纳税人权利保护才是税收法律关系的起点和归依。政府如何在公共部门有效地配置资源，以及如何以最小的成本提供公共产品，必然直接关涉纳税人的切身利益。在我国， 政府预算作为公共权力分配财政资金的重要工具，在预算制度中加强纳税人权利保护不仅是经济和法制的共同要求，更是一个民主国家应尽的义务。

【关键词】政府; 预算法; 纳税人权利

一、政府预算纳税人权利的理论概述

纳税人权利，在西方国家体现了社会契约的思想;按照契约精神，纳税人和政府在征税活动中地位本质上是平等的，政府提供公共产品和服务来换取税收的收取，纳税人将自己一部分财产交由国家支配和使用以享受公共产品与服务。如果政府不能合法、合理地征收和使用税款，则严重的违背了相对方契约订立的原始目的，这不仅增加了納税人的负担，造成公共资金的浪费;而且构成了对契约的严重违约，一定程度上是对双方平等契约地位的质疑和挑衅，严重影响相对方契约订立的积极性与政府的可信赖性。因此，政府用税行为必须受到纳税人的严格监督。在我国，公共财政主要是通过政府向国家发布公共财政预算的方式来收入和支出的，国家预算收入很大程度上来源于税收收入，纳税人权利在预算活动中扮演着举足轻重的角色。政府预算作为公共权力分配财政资金的重要工具，在其进行的全过程充分贯彻纳税人权利势必会深化公民的用税决策权、进而有助于财政民主的实现。

“如果对收入用途没有约束，收入就会变成政府决策者的私人收入”。在政府预算中明确纳税人的财政权利意义重大，承认了预算中纳税人与国家在进行税收财政征收管理活动中的平等、体现了我国商法传统意义上的纳税契约精神;贯彻了纳税人权利与义务相对应的基本法理和道德原则，加快我国法治经济社会的发展和建设;落实贯彻税收取之于民、用之用民以及依法行政的基本原则和理念。

二、我国预算法中纳税人权利的规定与不足

（一）我国预算法中有关纳税人权利的规定

我国预算法第四条规定政府的全部收入和支出都应纳入预算。第六条预算法定保障预算支出有理有据，纳税人通过监督预算的编制和执行来监督政府用税。预算法第二章设置了各级人大的预算管理职权，人大可以监督政府的预算执行状况，这实际上是人民对于预算的监督权利;第五章规定了人大对于预算的审查职能，人大有权对上一年度的预算执行情况进行评价，这实际上反映了纳税人用税监督权中的用税评判权;第八章对财政的决算进行规定，这是对预算执行结果的监督，确保预算不偏离民生轨道;第九章赋予了人大对各级政府预算和决算执行情况的监督权力。另外，第九十一条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”这是较为直接地对纳税人的监督用税权利做出了安排。 人民代表大会作为代议机关由人民选举产生、对人民负责，受人民监督，赋予人民的预算参与权会使整个预算体系更加科学完善。

（二）我国预算法中纳税人权利规定的不足

1.关于公民预算参与权的法律保障缺乏。宪法作为我国的根本大法，是国家其他一切法律的母法，也是我国公民权利的溯源。目前我国宪法并没有对此基本权利进行具体规定，这一基本权利在宪法上处于空白是不可否认的客观事实。另外，《预算法》作为专门规范国家预算活动的法律，除了公民对预算进行审批和监督外，没有别的参与预算管理活动的途径和方式，这样的预算管理困境俨然会影响到全体公民预算管理参与权的保障与实现。2018年新修订了《预算法》，既未确立全体公民自主参与管理预算的基本理念，也没有公民预算参与权的明确规定，与现行某些发达国家的参与式预算管理制度相差甚远。

2.公民预算参与的途径极其单一。《预算法》中规定权力机关对于预算享有的审批、监督在某种程度上可以看作是公民对预算活动的间接性参与。正是由于其间接性的性质导致了其因为选举不够民主、审查预算草案期间短而仓促等原因有效性大打折扣。《预算法》第45条规定开始关注公民预算参与权的保护，强调公民意见对于预算草案的重要性，但参与方式不仅形式上缺乏明文列举，在意见有效性、约束性上更是一片茫然。

3.公民预算参与权遭到侵害时的法律救济不足。我国《行政复议法》及《行政诉讼法》明确规定受案范围针对具体行政行为，申请人必须与被申请具体行政行为有直接利害关系。预算作为国家组织分配财政资金的重要方式，反映了政府将纳税人资金怎样花、花到哪的问题，与公民的合法利益息息相关，但在以往司法实践中法院却往往因难以判定某个公民与政府预算有“直接利害关系”为由不满足基本起诉条件而驳回起诉，公民在政府预算活动中很难获得权益救济。

三、我国预算法纳税人权利保护的路径探索——以美国为参照进行比较与借鉴

（一）树立公民预算参与权的法律屏风

美国宪法具体规定了国会的预算和财政权， 包括政府的征税监督权、举债权、政府预算开支的审批权以及其规定的税法用于预算制定的程序、公款用于政府开支的预算监督程序和预算管理方式等， 使得议会监督预算的权力有了强有力的法律保障。要有效保障我国公民预算参与权的实现，必须建立一套完善的预算参与制度。首先，在宪法层面，针对目前我国宪法对公民预算参与权规定的不足，可以考虑在宪法第二章“公民的基本权利和义务”的部分明确规定：“公民享有通过各种形式依法参与国家事务、公共事务的决策、管理、实施和监督的权利”的条款，从宪法的高度为公民参与预算提供基本的法律依据。其次，就相关部门法规层面而言，则应当考虑在下次的《预算法》的修订甚至是《预算法实施草案》中确立公民自主参与预算的理念和基本原则，加入公民享有预算参与权的具体内容，保障公民在预算管理中的主体参与地位，保障公民预算参与权的真正实现。

（二）拓宽公民预算参与的合法途径

在美国，预算的每个部分和环节均向纳税人公开并通过社交网络、电视、广播、报刊等各种传播媒体公布预算报告相关信息材料和信息，根据需要举行各种形式的预算听证会。对外公开披露的本财年预算信息和报告的内容非常全面，既应该包括本财年预算编制基本情况说明、本财年总预算等还包括各项财政收费专项收入资金的政府部门预算草案执行情况。通过公众参与渠道，提高了政府部门预算草案执行过程的公开和透明度，十分有利于公众对预算进行监督。首先，加大政府部门的公开力度，除了涉及“国家秘密”的信息外，应当将预算草案和其他相关预算信息及时发布在公众网络上，便于公民清楚了解政府预算过程参与预算活动，在《预算法》上增添相关程序性内容，如公告时间、公告方式等;其次，可以发挥一些非政府组织如行业协会、社会团体、社会中介组织等的号召作用，以扩大参与的广泛性和代表性，在使预算草案具有广泛的民意基础上更加具有专业性和群体性;最后，举行各种形式的听证会，在公众参加形式上采用申请与形式审查制，保证预算草案牵涉领域的相当概括性，增加听证会举行次数以应对各种紧急状况，同时要与行政诉讼法相衔接，保证预算听证的约束性，使预算草案更加合理、科学与公正。

（三）改善公民预算参与的法律救济困境

在美国，纳税人是可以对公共财政编制提出质疑甚至是提起诉讼的。在承认西方发达国家在公共预算纳税人权利保护方面较我国领先的前提下， 结合我国的现实经济法律基础和文化背景，针对上文所指出的我国公民预算参与权在法律救济方面存在的问题可以通过以下三方面的途径加以补足：第一，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，不仅要将侵犯公民预算参与权的行政行为明确纳入行政复议行政诉讼受案范围之内，而且要采取举证责任倒置由政府部门对未公开预算信息的行为进行合理举证，本着保护公民合法权利的愿望，切实维护公民在税收上的合理利益;第二，可以借鉴国外一些国家建立纳税人诉讼制度以赋予纳税人参与预算编制的权利。通过建立纳税人诉讼制度可以使得纳税人的权利更好的渗透到预算编制的全程， 以此提升纳税人的主体地位;第三，建立公益诉讼制度，广大公民均属于合法纳税人，在政府预算编制管理过程中实施侵害公民作为纳税人的合法预算管理与参与权的行为时，任何公民和社会团体都可以向法院提起诉讼。由于个人较国家机关来说力量往往比较薄弱，在时间和金钱上很是有限。因此，在预算方面应当更加注重团体或机构的力量。

参考文献

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西北政法大学 经济法学院