行政协议的判断标准

王璐瑾

摘要：最高人民法院于2019年12月召开新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《行政协议解释》）。《行政协议解释》明确了一直困扰着实务届的相关问题，如行政协议的定义和范围、行政协议的诉讼主体资格、关于优益权行为的合法性审查等具有实际意义的内容。这其中一个重要方面内容再次在实证法层面定义了行政协议，增加列举行政协议类别，并保留兜底条款。本文将从法规范、法理论、法实践三个方面论述行政协议的判断标准。

关键词：行政协议;判断标准;行政合同

一、行政协议判断标准之法规范

自2014年《行政诉讼法》的修订至2019年《行政协议解释》的发布，对行政协议的定义，在法规范上历经了三次变化。

1.2014年《行政诉讼法》的修订

2014年《行政诉讼法》的修订，行政诉讼的受案范围中首次出现行政协议，即“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”行政相对人可以提起行政诉讼。此次修订仅是将行政协议纳入受案范围，但是仅列举了两类行政协议，未明确定义行政协议的内涵和标准。

2.2015年《适用若干解释》的通过

2015年4月通过《关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》（简称《适用若干解释》），对行政协议的定义弥补了《行政诉讼法》的缺陷，并明确了五个判断标准。一是主体要素，即行政机关与行政相对人双方主体。二是目的要素，即行政协议的目的应当是实现行政管理目标或保全公共利益。三是职责要素，即行政机关对于双方主体签订的协议内容是有相应的法定职责的。四是意思要素，行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。五是内容要素，即双方主体签订的协议内容应当具有行政法意义上的权利与义务。

3.2019年《行政协议解释》的发布

根据最新《行政协议解释》，行政协议包括主体、内容、目的、意思四方面要素。此次对行政协议的描述，能看出来有两点显著的变化：一是目的要素发生变化，“公共利益或者行政管理目标”变为“行政管理或者公共服务目标”，从“公共利益”向“公共服务”转变，更加明确行政协议的定位，不仅仅是为了谁的利益，而是为大众服务，营造服务型政府。二是职责要素发生重大转变。删除了“在法定职责范围内”，这一举动使得行政协议的内涵更加科学。

二、行政协议判断标准法理论

我国学者们对行政协议的定义没有本质分歧，但关于行政协议的判断标准我国学者却有不同的见解，比如说陈无风对行政协议的判定标准持“行政主体”单一标准的扩张解释观点;在2015年《适用若干解释》发布后，于立深教授表达出公权力在判断行政协议时的重要作用;余凌云教授认为“主体说”、“目的说”等形式意义大于实质意义，判断一个协议是否属于行政协议究其根本要看其是否具有行政法上权利义务内容。接下来从“主体说”、“目的说”、“法律关系说”等观点着手讨论。

1. “主体说”

我国不少学者提出“主体说”是受法国行政契约理论启发的，行政契约理强调公共利益和行政主体的特权，认为协议双方之中有一方是行政主体是判断行政协议的单一标准。主体标准说更加强调行政主体在行政协议中的特权地位。对于单一“主体说”，有许多民法学者对此进行批判，认为“主体说”会使得行政协议在原有范围内扩大，甚至将民事合同误认为行政协议，导致学科研究混杂。

2. “目的说”

“目的说”认为判断行政协议的重要标准在于达到行政管理目标或者公共利益的目的。公共利益的实现也是判断民事合同与行政协议的标准，即行政协议的最终目标是实现公共利益;民事合同的目的在于私权利主体之间协商一致，达成协议，是平等主体之间为了各自的利益，而非公共利益，处于平等地位达成的意思一致。我国需对行政法学者在定义行政协议时都以目的说为标准，强调行政协议是为了实现行政管理目标、维护公共利益。

3. “法律关系说”

持“法律关系说”观点的学者们认为，协议所确定的法律关系中是否包含行政法上的权利和义务是判断行政协议的最重要标准，即必须具有行政法属性，主体要素和目的要素相对流于形式，没有涉及行政协议的本质特征。许多学者认为判断行政协议应当综合考虑协议的主体要素和内容要素，如最高院行政庭法官杨科雄以《适用若干解释》中行政协议的内涵为出发点，提出了区分民事合同与行政协议的判断标准为主体与内容双重标准，从主体和内容两方面结合判断协议属性更为客观准确。

4.判断标准理论的发展

除了以上主体、目的、法律关系等单一标准外，还很多学者坚持综合判断的标准，如杨科雄的“主体说”加“法律关系说”、蔡小雪的“主体说”加“目的说”。纵观以上行政协议判断标准的学说，主体说和目的标准说的观点较为接近，与法律关系说的不同之处在于，主体说与目的说更加强调行政主体的特权地位，与行政相对人的被动地位形成鲜明对比，而法律关系说则更强调通过协议内容判断协议中是否存在行政法律关系和行政职权，进而确定是否为行政协议。

我国学界对行政协议的判断标准这一问题的研究的发展更加结合司法实践，理论再丰富，如果无法付诸实践都是没有价值的。且随着新的《行政协议解释》的出台，将“公共利益”改为“公共服务”、删除“在法定职责范围内”这两个变化值得我们继续深入探讨。

三、行政协议判断标准法实践

2019年12月最高人民法院出台最新《行政协议解释》的同时还发布了10个行政协议解释参考案例。接下来本文将以最高院公布的典型案例大英县永佳纸业诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案进而讨论行政协议在现实法实践中该如何判定。

1. 案件基本案情

大英县出台《会议纪要》决定对永佳公司进行关停征收，并安排回马镇政府与永佳公司签订了《资产转让协议书》，永佳公司关停退出造纸行业，回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价。协议签订后，永佳公司依约定履行了大部分义务，回马镇政府接受了永佳公司的厂房等资产后，支付了永佳公司补偿金322.4万元，之后经多次催收未再履行后续付款义务。永佳公司认为其与回马镇政府簽订的《资产转让协议书》系合法有效的行政合同，大英县政府、回马镇政府应当按约定履行付款义务。请求大英县政府、回马镇政府支付永佳公司支付转让费人民币894.6万元及相应利息。

2. 裁判结果

本案一审、二审法院均认为该协议合法有效。经再审，最高院认为，界定行政协议应分别从主体、目的、内容、意思等四个方面要素出发。在此基础上，行政协议的识别哈可以从形式与实质两标准进行：首先形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致;二是实质标准，即该协议是否具有行政法上的权利和义务，且该权利义务是否与行政机关行使职权、履行职责相关;目的是否为公共利益和行政管理目标;在该协议的签订和履行过程中行政机关是否有优益权。本案中《资产转让协议书》主体是镇政府与永佳公司，目的是实现节能减排、保护环境等公共利益，符合行政协议的标准。

3. 关于此案件对行政协议判断的分析

经永佳公司申请再审，最高人民法院经审理发现该《资产转让协议书》符合行政协议的要素和标准。根据最高人民法院给出的裁判理由，本文接下来也将从主体、目的、内容、意思四方面要素结合本案进行分析。

首先，在主体方面。《行政协议解释》中对行政协议的定义是介于行政机关与行政相对人之间的，本案中法院认为行政协议必然不能发生在私权利主体之间，两种描述相一致。大英县政府是享有行政优益权的行政机关，永佳公司是行政相对人，符合行政协议的主体标准。其次，在目的方面。案件经最高院审理结束的时间为2017年12月，因此根据当时《使用若干解释》认为行政协议的目的是实现公共利益或者行政管理目标;但是这个案件被最高院作为参考案例公布，证明不仅符合公共利益或者行政管理目标，也符合2019《行政协议解释》的“行政管理或者公共服务目标”。本案中的协议其目的是通过受让永佳公司资产，并让其退出该行业。以实现保护环境的行政管理目标，维护公共利益。再次，在内容方面。“行政法上的权利义务内容”行政主体的权力以及行政相对人的权利。本案的行政协议内容即永佳公司关闭造纸厂，大英县政府支付转让费，具备行政法上的权利和义务。最后，在意思方面。主要表现为“协商一致”，本案中《资产转让协议书》必须大英县政府和永佳公司双方有共同的意思表示才能达成，且双方当事人皆具有独立的法律人格，因此案涉协议属于行政协议。

另外，值得注意的是在裁判文书网搜索到2017年最高院发布的这个案件的判决书，其中裁判理由除了以上四个方面，还包括职责要素，而2019年12月发布的参考案例中关于这一案件的裁判结果将职责要素删掉。在原案件的再审裁定书中写道“职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。”并指出：“从所起的作用看，是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议”。但是2019年新发布的《行政协议解释》中对行政协议的定义把“在法定职责范围内”删掉，在原案例的裁判理由中将职责要素删掉？因为不在“法定职责范围内”签订的协议，但是与行使职权相关的，仍然是行政协议，不过是无效的行政协议罢了。因此《行政协议解释》中将“在法定职责范围内”删掉对行政协议的内涵规定更加科学合理，利于法院判断行政协议，为无效的行政协议行为也敞开诉讼之门。

结语

行政协议相关的制度从产生到发展不断地在完善，2019 《行政协议解释》的发布，使得我国行政协议的判断标准在法律层面上更加规范和科学。当然，与此同时法学界对行政协议的判断标准可能会产生新一轮的探讨，行政协议的判断标准只能从司法实务中总结出来，学者们探讨时也要结合司法实践，不能空有理论。

参考文献：

蔡小雪：《行政审判与行政执法实务指引》北京：人民法院出版社，2009年

于立深：《行政协议司法判断的核心标准》，《行政法学研究》2017年第2期

郭修江：《行政协议案件审理规则》，《法律适用》2016年第12期

王学辉：《行政何以协议：一个概念的检讨与澄清》，《求索》2018年第2期陈无风：《行政协议诉讼：现状与展望》，《清华法学》，2015年第4期

楊科雄：《试论行政协议的识别标准》，《中国法律评论》，2017年第1期

西北政法大学