考古前置问题刍议

郭强

新中国成立70年来，中国考古工作者在探索中华文明起源及发展过程、多民族统一国家的形成和发展、中华文明的世界贡献等方面，取得了显著成就。如今的中国考古学的发展如火如荼，各种重要的考古发现不断涌现，令人欣喜。许多重要的考古发现离不开城市基本建设，往往是在配合城市基本建设中所发现的。随着现代城市的快速扩张尤其是近年来新型城镇化的全面铺开，文化遗产保护与开发建设之间的矛盾逐渐加深，文物工作跟随建设项目开展的被动保护模式弊端日益凸显，如何做好城市建设过程中的文物保护，促进经济建设和文化建设全面推进，文物部门和各地政府一直在探索。

十八大以来，党和国家把文化遗产保护工作提到了前所未有的高度，也对文化遗产服务社会发展提出了更高要求。尤其是2014年习近平总书记视察北京时指出，“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”，“要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。”更为城市开发建设中的文化遗产保护工作提供了基本要求和根本遵循。特别是习近平总书记在中央政治局第二十三次集体学习时强调：要高度重视考古工作，努力建设中国特色、中国风格、中国气派的考古学，更好认识源远流长博大精深的中华文明，为弘扬中华优秀传统文化、增强文化自信提供坚强支撑。总书记以强烈的历史责任感进一步阐明我国考古工作的重大意义，为文博考古工作深入发展注入强大动力，为考古和历史研究工作谋定未来，指明了方向。

长期以来，《文物保护法》规定的“建设前考古”一直是通行做法，但实际效果不甚理想。目前，考古工作普遍采用跟随建设项目开展进行“被动保护”，也即在土地出让之后，再进行考古调查、勘探、发掘。在这种模式下，地上地下文物容易遭到未批先建项目的建设性破坏，有的建设单位不能正确认识文物保护的意义，千方百计催促考古工作进度，影响考古工作质量，尤其是当土地出让后，开挖地基时，如果发现重要的古遗址，将会使政府面临进退两难的尴尬，如果不采取保护措施，不仅违背了文物保护法，更是对历史和后人的不负责任，如果实施保护，就势必会影响土地的开发和利用，使开发商的利益受损。另一方面，一线文物工作者直接与开发商接触，增加廉政风险。

为解决被动保护模式下的上述问题，多地开始启动“考古前置”改革，以确保土地挂牌出让前完成全部文物勘探、考古发掘和必要的审批手续，真正做到净地挂牌出让。2018年10月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革若干意见》提出，“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。2018年，郑州市发布《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》，试水国有土地开发建设中考古调查、勘探、发掘前置改革，将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一，将建设用地“先出让，后考古”的传统做法改为“先考古，后出让”，引起广泛关注。2018年11月经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准《南京市地下文物保护条例》正式出台，条例要求以出让方式供应的在地下文物埋藏区内和地下文物重点保护区内的建设项目用地，承担土地储备任务的单位应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探，将考古前置由规定变为法定。重庆、广州、邯郸、濮阳、襄樊等地也都已采用“考古前置”的方式。为在全国范围内推广这种工作模式积累了有效经验。

实行考古前置，其优效是显而易见的，其将考古调查、勘探、发掘工作完成作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的前置条件之一，将使文物工作由被动跟进转变为提前主动完成，从源头保证了文物安全。按照要求，未发现文物遗存的，直接公开出让;发现文物需要“异地保护”的，发掘保护后出让;发现文物需要“原址保护”的，调整用地规划后出让;发现文物遗存但可保护与建设兼顾的，由文物部门明确保护条件，附条件出让，既保证了地下文物安全，又不影响城乡建设经济发展。实行考古前置也有利于加强政府部门之间的协作配合，减少项目单位在考古方面的审批手续和投入风险，进一步缩短建设工期，加快建设进度。从而解决经济建设与考古工作之间的矛盾，推动经济建设、文物保护和考古科研的开展。

但在现有形势下，文物保护工作仍然面临重重困难，2019年新年伊始，江苏省扬州市便发生考古工地与属地执法者冲突致使考古工作人员受伤、考古设施设备被毁、严重阻挠考古工作的恶性事件，迅速引起社会的广泛关注。随后，虽然公布了实施考古前置，但泰州海陵区的一个重大项目——中骏世界城项目在开工建设中挖出明代墓但是仍不停工，对古墓葬造成了严重破坏。在全国范围内，类似的事件也多次见诸报端。

由此看来，目前考古前置虽然取得了很大的成效，但也面临诸多问题亟待解决，如：要全面启动推进考古工作前置改革，做好城市基本建设中的文物保护，除了实施土地出让考古调查前置政策外，还要不断完善文物保护的法律法规，从法律的层面、制度的层面健全文物保护体系，让保护文物工作有章可循，对各种破坏文物行为的追究有法可依。推动“考古前置”程序落到实处，需要用严格的督查和问责来保证坚决执行不打折，对此，南京大学历史系教授、文化与自然遗产研究所所长贺云翱提出“检察机关作为国家利益的代表，可以在文物保护领域积极探索提起公益诉讼，提高破坏文物的违法成本，真正推动政府有关职能部门依法履职。”

消除矛盾仍需持续深化改革。在考古前置实际工作中发现，现有改革仅适用于新出让土地，不适用于已出让未建设土地，涉及学校、医院、道路等公益事业和基础设施建设的划拨土地等其他土地。这部分土地面积不容小觑，文物工作的压力依然存在。

此外，改革后文物工作量增大，对专业队伍人员数量、素质要求更高，人员力量薄弱的问题突显。以郑州地区为例，作为郑州唯一一家考古发掘业务单位，郑州市文物考古研究院单位编制只有40人，完成现有配合城市基本建设的考古发掘的工作量至少需要200人的工作团队，目前只能依靠外援。

此外，随着我国考古事业和经济建设的不断发展，已出台近30年的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》难以适应现实发展需要。业内人士建议，从顶层设计出发，加强考古技术力量建设和专业人才培养，不断完善改革配套措施，破除体制機制障碍，逐步实现“考古前置”全覆盖。

积极有效的推进考古前置工作，想方设法确保考古前置工作顺利进行，利在当代，功在千秋。政府部门将文物钻探发掘手续先期办理，实际上是帮助基建单位减负，某种程度上优化了经济发展环境。对于基建方来说，地权到手可以直接开工，减少了报批程序，降低了建设成本，节省了基建时间。有关部门可根据考古发现的重要性灵活开展文物保护工作：或调整使用规划、或就地保护、或适合转移。如果是在旧模式下，出现重要遗迹现象后处理起来就没这么从容。考古部门有充裕的时间做好调查研究，确定发掘规划，制定文物保护措施，在工作中按照《田野考古操作规程》的要求进行操作，保证在现有技术条件下全面完整地提取历史遗留信息，能够根据基建考古情况有计划的安排室内整理工作。

2021年是中国考古学诞生100周年，随着考古前置工作的有效推进和各种相关问题的积极解决，相信新时期新形势下的中国考古一定能取得更好更大的成就。

新乡市文物考古研究所