浅谈现今社区人民调解的现状与问题

赵国瑜

摘要：我国自古就有“以和为贵”的传统思想，本文对人民调解制度的历史上各时期的状况做了概述，并且对具有重要的意义关键部分做了重点介绍。而且通过调查询问的方式，以自己所在地区的社区人民调解制度的现状作为蓝本，并结合各方面的资料对当今社区人民调解制度的现状、问题做了介绍，并且提出自己对于出现问题的原因的一些观点与看法，并结合实际与自己的经历，对问题解决提出了一些建议。

关键词：人民调解 社区 现状与问题 完善建议

一、人民调解制度的主要概况

（一）调解制度的由来

调解，斡旋于双方之间以便使双方和解、调解争执、劝说双方消除纠纷。

在法律上对调解的定义是：“调解（mediation）：双方或者多方当事人之间发生民事权益纠纷，由当事人声请，或者人民法院、法庭、群众调解组织认为有和好的可能时，为了减少讼累，经法庭或者群众调解组织从中排解疏导、说服教育，使当事人互相谅解，争端得以解决，是谓调解。1

综合各方面的解释，可以说“调解”是指双方当事人以外的第三者，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行疏导、劝说，促使他们相互谅解，进行协商，自愿达成协议，解决纠纷的活动。

中国古代宗族文化的兴盛。有温铁军先生为代表，把传统中国概括为五个字“国权不下县”，即国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。在传统中国社会，事实上存在着两种秩序力量：一种是“官制”秩序或国家力量;另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心，自上而下形成等级分明的梯形结构;后者以家族（宗族）为中心，聚族而居形成大大小小的自然村落。每个家族（宗族）和村落是一个天然的“自治体”，这些“自治体”结成为“蜂窝状结构”。因此，传统乡村社会是散漫、和谐的自然社会。皇权政治“在人民实际生活上看，是松弛和微弱的，是挂名的，是无为的”。2

（二）人民调解制度的产生发展沿革

1、人民调解的启蒙阶段

人民调解制度最早可追溯到上世纪二十年代初，第一次国内革命战争时期的工农运动中。

日本人田中忠夫1924年在其《中国的农民运动》中写道：“因自己解决会员相互间的争议，故减少县长和警察的诉讼事件，农民得免官宪的压制，且其解决比较官宪颇为公平。”21923年9月《安源路矿工人俱乐部办事细则》第十二条规定：“凡本部部员间，或部员与非部员间所发生之纠葛纷争，均由裁判委员会处理。”“并设立问事处于部内，受理各种纷争事件。”3

从抗日战争、解放战争时期直至建国之前，人民调解制度从萌芽、初具雏形，逐步得到发展，并初步形成了独具特色的人民調解制度。3

2、在1949年新中国成立后，我国的人民调解制度迎来了一个新的发展时期。

1954 年 2月25日政务院通过、3月22日颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》（下称《通则》）。1954 年 4 月，司法部发布了《司法部关于〈人民调解委员会暂行组织通则〉的说明》，对人民调解的组织与领导问题、调解委员会的任务、调解委员会必须遵守的三个原则和工作方法与工作制度等四个方面进行了详细的说明。

1982 年 3 月，《民事诉讼法（试行）》颁布实施，明确将人民调解制度写入法律;1982 年 12月4日，人民调解委员会作为基层民主自治组织被写入宪法;1989年5月5日，国务院第四十次常务会议通过了《人民调解委员会组织条例》;2011年1月1日，《人民调解法》颁布实施。4

二、现今社区人民调解工作的现状及问题

（一）现今社区人民调解工作的现状及问题

笔者在这里以西安市莲湖区桃园路劳动一坊社区为例，通过对社区党支部书记、社居委主任，人民调解委员会主任周建玲做了相关的咨询调查。以此作为蓝本，了解现今在社区人民调解工作的现状。5

1、现今人民调解工作的现状

当前城镇社区设有人民调解委员会，主要由社区党支部书记、社居委主任或社区专职副书记兼任人民调解委员会主任。也会有一小部分是由当地一些德高望重的人担任。基于现实原因，一般情况下，社区调解工作人员会出现“身兼数职”的情形。从以上这些情况来看，优势和局限性明显。

（1）优势在于：

①社区的基层干部（党政“一把手”）有长时间的基层历练，长时间在基层的摸爬打使他们熟悉当地的风土人情及各家各户的基本情况。长期的基层社区工作使他们积累了丰富的经验，能够使他们面对辖区各类纠纷和矛盾。

②党政“一把手”担任人民调解委员会主任不仅仅是因为他们长期的基层工作经历，并且他们的政治素质是完全可靠、经得住考验的。长期的基层一线工作，使他们接触到形形色色的各类人群，这使得他们发挥了党政干部区别于专职政法机关工作人员依照法律法规的程序性、规范性的工作原则，他们的工作方式更加具有灵活性、直接性、亲民性。

（2）但是，由于客观存在的的先天不足，必然会存在着局限性。

①从人员结构组成上看，社区调解工作的调解人员主要是有社区党政干部组成，缺乏专职的调解人员，大多数调解委员会主任是由社区“一把手”兼任。

②从人员的能力素质来看，由于社区调解工作涉及范围广，数量多复杂情况较多，矛盾纠纷的调解往往涉及到专业法律条文、原则。这就会导致作为主体为党政干部的社区调解人员专业知识不足，相关调节的业务能力缺失。

③从人员的调解手段上来看，目前社区调解队伍的人员结构有些单一，年龄有些老化。以莲湖区桃园路劳动一坊社区为例，街道社区调解工作人员是由党政“一把手”兼任，基层干部的文化素质、业务素质相对缺乏，尤其是缺乏专业的调解工作人员。当前人民调解制度存在的问题

（1）当前人民调解的相关法律法规的不完善。《人民调解法》的第二条规定，人民调解是一项解决民间纠纷的社会团体的活动，依照这一法律规定，事实上也对人民调解的受案范围做出了一个界定，即民间纠纷。民间纠纷，却是一个没有明确的法律含义和学术上的界定，反而更像是一种口头形式的概念。

（2）当前人民调解队伍的人员结构和业务能力存在问题。以西安市莲湖区桃园路劳动一坊社区为例，我们不难发现，人民调解队伍是由基层党政干部兼任，从这种人民调解工作人员的产生可以看出产生的盲目性，随意性。

（3）工作人员进行调解成功后的效力难以解决。

三、对现今人民调解制度下存在问题的几点建议

（一）完善人民调解相关立法

2011年《人民调解法》頒布实施至今。虽然它使得人民调解工作有了法律保障，但是，随着我国社会经济的发展，改革进入深水区，社会转型经济转轨，人们所发生的矛盾和纠纷数量越来越多，种类也越来越复杂，《人民调解法》与社会发展有些滞后，有些地方的解释、界定有些模糊，在上面提到的《人民调解法》的第二条规定，人民调解是一项解决民间纠纷的社会团体的活动，对民间纠纷的概念、范围的界定尤为重要，它关系到人民调解工作的职能、范围，调解工作未来的发展，以及人民调解工作人员所需要学习知识的范围和领域。有道是“名不正，则言不顺”没有明确的法律作为未来发展的后盾，是无法使得人民调解工作更好的发展进步的，完善立法工作是持续发展人民调解工作的第一步。

（二）完善人民调解人员队伍的建设

在这里，笔者结合自身经历与当下发展趋势对人民调解机构队伍的建设提出一些自己的建议与思路。

人民调解队伍的 “专业化、职业化”建设。这里的“专业化”主要包括：人员培养方式专业化、手段方法专业化、思想观念专业化。

人员培养专业化是指人民调解员要摆脱过去以党政干部兼职为主体，手段方式上要摆脱只是依靠在实践中积累的经验，而是应当经过专业知识的训练;掌握各个涉及调解工作的相关知识、方法。

手段方法专业化是指有了专业化的人员培养基础上，在处理实际矛盾纠纷时，就要运用所学习或接受培训的专业知识专业手段，专业化的对矛盾纠纷进行处理。摆脱过去单纯利用“摆事实，讲道理”的方式，“晓之以理，动之以情，陈之以义”单纯情感的手段，使人民调解员的业务素质朝着良性的方向发展。

思想观念的专业化，这是建立在以上两个措施的基础上，进一步推进专业化的理论措施。在人民调解员接受了专业化的知识与训练后，在运用自己的专业知识与手段去应对矛盾与纠纷时，在思想观念上要用专业化的眼光去对待，能够运用客观科学的专业化的思维去分析，在此基础上运用专业化的手段去解决。这里的“职业化”主要是指将人民调解员作为一种正式的职业来看待。

（三）加强与其他部门的协调、合作

新时期矛盾纠纷的急剧增长和日益复杂化，给社会治理带来了巨大挑战。面对诉讼激増、案多人少、司法机关不堪重负的局面，构建多元化矛盾纠纷解决机制势在必行。调解作为化解矛盾的“东方经验”，其功能重新受到青睐。立足于整合体制内外的调解资源，服务于维护社会稳定的大局，大调解模式应运而生。“各部门之间要建立联络机制，搭建一个共同的平台，协调各单位之间所遇到的矛盾纠纷，进行信息共享。人民调解队伍要发挥自身的优势，同时多与政法部门多多交流相互配合，加强联系提升自身调解水平。矛盾纠纷的解决可能不只是单靠一个人民调解队伍就可以解决的，这时候就需要其他的政法机关、调解组织参与进来，运用多方面力量化解矛盾纠纷。

四、结语

习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。社会人民调解工作是国家治理的重要内容。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。6在新的时期，继续继承和发扬人民调解工作践行共建共治共享理念的重要体现。

参考文献

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[13]汪世荣：《人民调解的枫桥经验》，法律出版社，2018年第一版.

《 人民日报 》：2019年11月01日 01 版

西北政法大学 法治法律硕士教育学院