改扩建高速公路收费年限及收费标准确定研究——以FJ 高速公路为例

缪立立

（江西赣粤高速公路股份有限公司，江西南昌 330009）

0 引言

FJ 高速公路是在某高等级公路基础上扩建、续建而成。1989年7 月一期工程动工兴建，1992 年6 月二期工程开工建设，1994年2 月建成通车，该高速公路更名为FJ 高速公路。FJ 高速公路于1994 年3 月三期工程开工续建，全段为全封闭、全立交、双向4 车道，并于1996 年1 月全面通车。2006 年高速公司投资9.86亿元开始对FJ 高速公路实施大规模技改。2007 年9 月28 日，FJ高速公路技术改造项目全面竣工。通过技术改造，FJ 高速公路的路面承载能力满足8~10 年通行要求，对加快连线经济圈发展有重要的推动作用。

FJ 高速公路通车连接两大经济区域，带动湖滨地区，尤其是为实现加快建设工业走廊上的八个经济开发区形成百里工业园有重要促进作用。FJ 高速公路全线通车后当年引进工业项目投资40 多亿元，成为江西省经济发展最快、最活跃的两大经济带。

FJ 高速公路经营单位根据江西省交通厅、财政厅、物价局《关于FJ 高速公路、银三角立交桥、CZ 高速公路收费主体变更有关事项的通知》（赣交财统字〔2000〕98 号）文件，收费主体变更，特许收费期限为30 年，收费起止年限从1998 年4 月1 日至2028 年3 月31 日。2011 年因撤销银三角收费站收费，根据省发改委、交通运输厅《关于终止银三角收费站收费和延长FJ 高速公路收费年限的通知》（赣发改收费字〔2011〕287 号）文件，延长FJ高速公路收费期限2 年，收费年限延长至2030 年3 月31 日。

1 FJ 高速公路改扩建项目情况

随着经济社会的快速发展，FJ 高速公路交通量逐年增长及运输需求的持续增加，FJ 高速公路通行条件已难以适应日益增长的交通需求，急需对其进行改扩建。FJ 改扩建工程项目对促进经济区域一体化发展、服务沿线经济，适应交通量增长、提高公路服务水平，适应环湖城市群规划发展、促进中部地区崛起具有十分重大意义。

根据交通部门公路工程基本建设项目投资估算编制办法和公路工程估算指标等规范及设计要求，FJ 改扩建工程设计速度为100km/h，整体路基宽41.0m，分离路基宽分别为20.5m；设计车辆荷载公路-Ⅰ级（老路采用汽车－超20 级，挂车-120），其余技术标准执行现行规范要求。

FJ 改扩建工程项目分两阶段进行，2012 年7 月通远试验段改扩建，2015 年12 月至今，A 枢纽至B 枢纽改扩建。《改扩建工可报告》估算总投资为68.4 亿元（不含通远段）。国家交通部于2015 年 12 月 22 日以交公路函〔2015〕945 号文核准本项目总概算为65.24 亿元（不含通远段）。

2012 年 7 月 17 日省交通厅以〔2012〕127 号文核准本项目通远试验段总概算为7.78 亿元。按照核准总概算的合计数，即为73.02 亿元。改扩建资金筹措，一是自筹占总投资35%的项目资本金；二是申请国内银行贷款约48 亿元，占总投资65%。

2 关于重新确定改扩建高速公路收费年限与价格标准的调整方案

该研究收集了项目可行性研究报告，初步设计批复文件等资料后，根据区域路网规划及经济社会发展规划，对本项目交通量重新进行预测，根据拟定的收费标准方案，测算各个方案的相关财务指标。该研究的主要内容如下：①项目概况；②交通需求分析；③工程建设规模；④工程投资；⑤收费方案经济测算。现行《收费公路管理条例》由于其颁布及施行时间较早，对高速公路改扩建项目的收费期限没有明确的规定，条例规定经营性公路按照收回投资并有合理回报的原则确定收费期限。2018 年颁布的《收费公路管理条例》（征求意见稿）中提出：“经营性公路的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则，综合考虑投资额、投资收益、养护和运营管理成本、收费标准等因素确定”及“实施经营性公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，经营性公路可重新核定经营期限”。从国内已有的高速公路改扩建项目来看，大多都是通过延长收费年限来对投资进行补偿，如福建的福泉高速、泉厦高速和吉林的长平高速等改扩建项目，都是把改扩建项目作为一个新的高速公路项目，重新核定收费期限。

高速公路投资额大，负债率高，财务费用与折旧负担沉重。FJ高速公路2018 年通行费收入7.79 亿元，成本3.31 亿元（不含财务费用与管理费用等）。FJ 改扩建工程项目建成通车后，贷款利息与折旧将开始计入当年损益，预计年新增贷款利息2.32 亿元（以5 年期以上银行贷款基准利率4.9%估算），年均新增折旧6亿元（以剩余许可经营年限11 年估算）。同时发展大道通车开始，FJ 高速公路交通量受到较大的分流影响。因此FJ 改扩建项目建成通车后，若继续维持现有收费年限与价格标准，FJ 高速公路将处于严重亏损状态，并且拖累高速公司业绩，公司将由赢转亏，导致市场融资能力大大下降。

根据第三方专业机构出具的专项方案研究报告，提出三种调整方案，并对各方案对应的投资回收缺口进行测算。结合高速公路机会成本、贷款利率等相关因素，拟定项目税后资本金财务基准收益率为8%。改扩建后财务测算计算范围为2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅8 车道工程的经营收入成本情况；改扩建前财务测算计算范围为原四车道项目自2019 年7 月1日（即FJ 全线改扩建通车时）至2030 年3 月31 日的经营收入成本情况。

方案一：在重新核定收费年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情况下，维持现行收费标准和上缴政策不变。未来特征年FJ 项目路段交通量预测见表1。

表1 FJ 路段交通量预测 单位：pcu/d

方案二：在重新核定收费年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情况下，维持现行收费标准不变，停止上缴FJ 高速公路通行费结构性调整的增益部分。本收费标准方案与收费方案一相比，对于出行人的出行成本不变，交通量预测结果不变，未来特征年本项目路段交通量预测结果参见表1。

方案三：在重新核定收费年限（2019 年7 月1 日至2049 年6月30 日）的情况下，提高客1 收费标准，由0.45 元/车公里提升至0.55 元/车公里，并提高货车收费标准，基数由0.09 元起提高至0.10 元，其他计重收费标准相应进行调整，上缴政策保持不变，未来特征年本项目路段交通量预测结果参见表2。

表2 FJ 路段交通量预测 单位：pcu/d

根据第三方专业机构测算，即使在重新核定收费年限30 年，并辅以停止上缴通行费结构调整增益部分或适当调整收费标准的情况下，项目仍无法达到行业基准收益率8%。以上三个方案的投资回收缺口分别为224300 万元、82000 万元、86400 万元。

3 FJ 高速公路改扩建后延长收费年限及收费标准的财务状况分析

FJ 高速公路收费期限至2030 年3 月31 日。截至2019 年一季度末，FJ 高速公路固定资产余值17.2 亿元（含通远试验段）。由于FJ 高速公路改扩建项目投资金额大，若不延长收费年限，通车后折旧费用及财务费用将增加，FJ 高速公路可能面临亏损。

3.1 改扩建后不延长收费期限

2019 年10 月FJ 改扩建通车后，预计2019 年FJ 高速公路税后利润2.2 亿元；2020 年预计利润为-3.7 亿元，其中，折旧费用7.8 亿元，财务费用2.1 亿元。经测算，若不延长收费年限，FJ高速公路将持续处于亏损状况，其中近五年（2020—2024 年）年均利润将为-3.1 亿元。

3.2 改扩建后重新核定收费年限

若FJ 高速公路重新核定收费年限，预计FJ 高速公路2019实现净利润为2.4 亿元，2020 年预计利润为0.8 亿元，其中折旧费用3 亿元，财务费用2.1 亿元。经测算，若延长收费年限，FJ 高速公路将持续盈利，其中近五年（2020—2024 年）年均盈利额达1.2 亿元。

不考虑资产报废等非经常性因素，2018 年FJ 高速公路税后利润3 亿元，对公司利润贡献率达60%。若不延长收费期限，公司经营利润将大幅下滑甚至出现亏损。

3.3 改扩建后收费标准的核定分析

进行财务分析旨在测算FJ 高速公路改扩建项目在30 年特许经营期限内，不同收费标准情况下的项目投资商的投资收益水平，供公共部门核定本项目收费标准和补贴额度参考。结合FJ高速公路投资收益期望、机会成本、贷款利率等相关因素，FJ 改扩建高速公路项目拟定项目税后资本金财务基准收益率取8%。

FJ 高速公路改扩建后财务测算计算范围为2019 年7 月1日至2049 年6 月30 日全幅八车道工程的经营收入成本情况。改扩建前财务测算计算范围为原四车道项自2019 年7 月1 日至2030 年3 月31 日的经营收入成本情况。在计算三种收费方案情况下，在改扩建后与改扩建前项目财务效益的基础上，测算三种收费方案在达到资本金税后财务收益率为8%的情况下所需的政府补贴金额。FJ 改扩建项目由高速公路公司对项目的资金筹措、建设设施、运营管理、养护维修、债务偿还和资产管理实行全过程负责，自主经营、自负盈亏，并在特许权经营协议规定的特许经营期满后，将该项目及其全部设施无偿移交给政府指定的机构。三种收费标准方案需补贴金额测算见表3。

表3 项目投资财务能力分析结果

FJ 高速公路改扩建工程建成通车前，通过科学研究和数据测算按照新建高速公路重新核定收费年限，拟按中西部地区同类项目标准重新核定收费期限自建成通车起为30 年。根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时适度调高FJ 高速公路改扩建工程建成通车后的收费标准。若上述两项措施未能实施，或虽已实施，改扩建后的FJ 高速公路经营公司的利润没有达到改扩建之前的利润水平，须申请财政部门对其差额部分进行缺口性补贴。如第三项缺口性补贴未能实施，于第三项措施未能实施的次年启动第四项措施按FJ 改扩建项目的成本、费用投资回收的原则由主管部门对项目进行回购。

4 关于经营性改扩建高速公路合理确定收费年限和调整收费标准的政策性建议

引入市场化的收费政策，兼顾公路行业公平与效率。收费还贷公路应与经营性公路一样，由投融资企业负责建管养，有利于建设、运营统筹考虑，也能保证工程建设质量，同时用企业经营的理念去管理，有利于堵塞收入漏洞，减少费用支出。

鼓励社会资本投资。引入合理的竞争机制，以特许经营、PPP（公私部门的合作伙伴关系）、ABS（资产证券化）等方式盘活公路资产。如对高速公路实行特许经营制度，鼓励和引导社会资本进入基础设施投资和运营领域，包括采用政府与社会资本合作的模式投资，根据政企双方商定的合理投资收益率来确定适当的收费期限与标准，给予合理回报的上限，避免出现超额利润，同时规定投资收益的下限，提供风险分担的保证，做到激励与约束并进。

实施差别化的地区政策。由地方政府制定其收费政策，兼顾公共性与市场性。公路行业只注重公共性，难以解决建设及养护资金的来源，只会加重政府财政的负担，不利于高速公路可持续发展；只注重市场性，忽视其公共产品的特征，公路只能沦为赚钱的机器，不利于社会总福利最大化目标的实现。如财政状况良好的深圳，通过回购的方式，将部分城区高速公路免费开放给公众使用，拓展了城市纵深发展；财政不佳的中西部地区，采取“用者付费”，实行高速公路收费的长期化策略。

公路行业估值水平偏低受到收费年限的限制为因素之一，从现金流折现的角度看不如永续经营的公司净现值高。永续经营或是长期盈利模式将有利于扭转公路行业在资产市场的弱势地位。适当延长公路收费年限，有利于规避金融机构在信贷方面的歧视性政策，降低资金断裂风险。

经营性公路利润率普遍偏低，其中折旧费用占其成本比例达40%以上。事实上，公路资产通过日常维护基本上可以一直运转，能够长久的保持其使用价值。永续使用的资产不存在使用年限问题，自然也不需要计提折旧。公路资产该项特性与铁路资产基本类似，目前铁路资产中轨道资产已不需要计提折旧，公路资产中的公路建筑物在考虑不计提折旧的可能。

高速公路有两种收费票据，经营性高速公路通行费开具税务发票，而收费还贷公路因属于行政事业性收费，通行费收入不缴纳增值税，目前开具“不征税”发票，不可以抵扣。通过高速公路收取两类票据，需要抵扣的一般纳税人企业车辆也会尽量选择能获得增值税专票的经营性高速公路通行，不利于收费还贷高速公路及路网的自然发展。统一收费还贷和经营性公路的通行费票据样式及抵扣规则，将更有效地落实国务院关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的精神。

5 研究结论及建议

从区域经济发展大局来看，实施FJ 高速公路改扩建工程响应“南北一体化”发展战略，既契合地方经济发展需要，也进一步增强高速国道主干线在国家路网中的作用。经营性改扩建高速公路经营期限按收回投资并有合理回报确定的原则受到相关法律法规的保护，改扩建后重新核定经营期限也符合《收费公路管理条例》的修订方向。

高速公路改扩建后重新核定收费期限，将使高速公路行业建设投资实现良性循环和可持续发展，有利于高速公路道路通行能力和服务水平的进一步提高。重新核定收费年限，即不增加车主用户和社会的当期负担，又确保高速公路运营企业的正常发展，有利于企业可持续更好服务社会经济发展。