国外国家级档案事业战略规划及其对我国“十四五”时期档案事业高质量发展的启示

肖鹏 赵庆香 卢心怡 张衍

摘？要：为了支撑和服务“十四五”时期档案事业高质量发展，文章采用内容分析法，对国外具有代表性的国家级档案馆和档案行业组织的最新战略规划进行研究，分析其战略目标和实施策略，归纳世界档案事业发展趋势。基于上述研究，立足我国实际，对我国“十四五”时期档案事业高质量发展提出了四点建议：扩大开放利用，提高档案事业的社会能见度；加强行业话语，提升档案人才的专业化水平；助力政府转型，推进电子文件规范化管理；重视数字变革，拓宽档案事业的未来发展道路。

关键词：档案事业；战略规划；“十四五”规划；高质量发展

分类号：G279.1

Foreign National Archival Strategic Planning and its Enlightenment to the High-Quality Archives Development during the 14th Five-Year Plan Period in China

Xiao Peng1， Zhao Qingxiang1， Lu Xinyi2， Zhang Yan3

（1.School of Information Management of SunYat-sen University， Guangzhou， Guangdong 51000； 2.School of Business of University of Hong Kong， Hong Kong 999077； 3.Department of Library， Information and Archives of Shanghai University， Shanghai 200444）

Abstract：In order to support and serve the high-quality archives development during the 14th Five-Year Plan period in China， this paper adopts the content analysis method to study the latest strategic planning of representative national archives and archives organizations abroad， analyze their objectives and strategies， and summarize the development trend of world archives career. Based on the above research and Chinas reality， this paper puts forward some suggestions for the high-quality archives development during the 14th Five-Year Plan period： First， to strengthen the access and use of archives， and enhance the visibility of archival career. Second， to increase the discourse power of the archives industry and improve the professional level of archivists. Third， to provide assistance for government transformation and promote standardized management of electronic documents. Lastly， to attach importance to digital transformation and broaden the development path of archives career.

Keywords：Archives Career； Strategic Planning； The 14th Five-Year Plan； High-Quality Development

1？引言

“十四五”時期对于构建新发展格局、实现中华民族的伟大复兴具有重要意义，为了落实《“十四五”全国档案事业发展规划》，更好地发挥档案在党和国家各项事业中的基础性和支撑性作用[1]，对接世界档案话语体系，有必要适当关注其他国家档案事业的发展思路与探索方向，为推动我国档案事业走向世界前列奠定基础。

文章以国外“国家级档案事业战略规划”为研究对象，经研究发现“国家级档案事业战略规划”的编制主体主要涵盖两类：一是国家级档案馆，国家级档案馆作为国家档案事业的主体，引领了各国档案事业的发展方向；二是档案行业组织，档案行业组织作为档案事业的发言者，在档案行业中发挥了指导和规范作用。而战略规划是特定组织对未来一段时期内相关工作做出的整体性规划，暗含一定的“预测”和“研判”成分[2]。相比一般的组织规划，国家级档案事业战略规划信息更为全面、战略视野更为宏阔，往往更具参考价值。文章在全面调研的基础上，批判性分析了世界范围内重要的国家级档案馆和档案行业组织的最新战略规划，并结合我国档案事业“十四五”规划布局，为推动我国档案工作高质量发展提出建议。

2？研究方法

当前学界针对国外档案事业战略规划的考察主要有两种研究进路：一是从整体性视角出发，围绕特定国家或机构的战略规划展开研究，特别是对美国档案事业战略规划进行跟踪调查[3][4]；二是从纵向的分析视角入手，关注档案事业特定领域的战略规划，例如图书档案事业结盟合作[5]或数字转型[6]等专项规划。以上两种进路虽在分析与讨论层面富有深度，但在视野上过分聚焦于单一主体或单一领域，较难为国家档案事业提供全局性、宏观性参考。因此，文章采纳第三种研究进路，即比较视域下多国档案战略规划的综合分析。这一进路的相关研究数量较少[7][8]，且近年来缺乏样本及案例的更新。但宏阔的比较视野有助于廓清未来的形势和挑战，对于档案事业规划研究而言具有重要意义。

在2019年11月至2020年11月期间，研究团队首先通过各机构官网搜集了10个发达国家的国家级档案馆和档案行业组织的最新战略规划文本，并参考了国际档案理事会（ICA）的战略规划：《赋能档案事业和档案职业——国际档案理事会2021年至2024年战略规划》。基于规划的有效期、机构的代表性等筛选标准，最终确定研究样本为5个国家级档案馆、2个档案行业组织的战略规划（见表1）。其中，美国国家档案与文件管理署（NARA）虽然是美国联邦独立机构，但其战略规划即为美国国家档案馆战略规划，所以本文将其列入国家级档案馆行列。

研究团队采用内容分析法，从机构简介、规划修订背景、战略目标、实施策略和规划特点5个维度梳理了规划文本的制定背景与主要内容。在此基础上，以开放式编码的形式处理了7份规划文本的26个主要战略方向/目标和147条实施策略，以目标与策略为分析重点，并结合相关研究文献，采用扎根方法逐级归纳，最终提炼出5个战略要点：开放获取、数字转型、协助政府、扩大宣传和人才培养（见表2）。

经过聚类和辨析，可以发现上述5个战略要点间存在一定的关联，开放利用、人才培养和数字转型侧重于档案行业内部战略，有助于强化档案机构或组织的基本职能，促进其专业能力的提升；协助政府、扩大宣传则在一定程度上是面对新时代变化而作出的延伸战略。

3？研究结果

3.1？开放获取：深化档案资源利用

研究结果显示，相关战略规划主要从三个方面推动档案资源开放利用：一是以活动和项目为中心，积极吸引公众参与。如LAC的规划中明确强调要利用展览、推广等形式，增进公众对档案馆馆藏的了解，促进公众对加拿大各地图书馆和档案馆馆藏与服务的利用。[9]二是重视用户需求，推动不同利益相关主体的交流与互动。如NARA便提出了“完善设计与用户体验，理解用户需求”[10]；而LAC则呼吁要“与各类型、各地的个人、组织和社区增加互动机会”[11]，在用户参与的过程中深入了解用戶需求，同时帮助用户认识档案，不断扩大档案利用范围。三是减少访问障碍，提高档案利用的便捷性。如ANZ计划面向不同群体提供网页辅助功能，减少不必要的访问限制，帮助用户顺利获取信息[12]；与ANZ类似，TNA和NAA也分别提出新建“包容的物理空间和虚拟空间”[13]或建设新站点[14]等措施，希望通过加强基础设施建设改善用户的档案利用体验。

3.2？人才培养：建设档案人才队伍

人才是事业的根本，面向新兴技术时代培养档案人才是保障档案事业可持续发展的根本动力。两大档案工作者协会（SAA和ACA）和NARA，都将提升档案工作者的知识技能、促进其职业发展作为自身的核心战略目标之一。如SAA提出要保证档案工作者“能够接触专业社群，访问资源，以（帮助他们）在职业生涯中取得成就，提高效率”。[15]具体而言，强化档案人才队伍建设的主要方式如下：一是重视教育和培训，包括档案专业高等教育、继续教育和专业培训。如ACA要求“更新研究生教育的指导方针”，[16]创新档案专业高等教育教学，顺应时代发展。在会员的专业教育和培训上，ACA还计划通过“与其他协会合作，提供专业培训机会”[17]来扩大教育和培训的渠道。二是促进专业交流与对话，搭建交流平台，增进伙伴关系。如SAA通过发行出版物的形式，提供专业领域内的最新思想和最佳实践，帮助档案工作者在行业交流中提升专业知识。[18]第三点也是最重要的一点，便是为档案工作者提供明确的晋升和发展渠道。NARA承诺到2020年“95%的职位将向员工提供清晰、可实现的职业发展路径”并帮助员工解决职业发展上的障碍[19]；SAA则鼓励提高档案工作者的领导能力，培养档案组织和档案行业未来的领导者。[20]

3.3？数字转型：全面变革档案工作

数字化转型对传统档案工作提出了巨大挑战。在这样的背景下，拥抱数字转型已成为必然的发展趋势。TNA甚至提出“颠覆性的档案馆”概念，强调新时期的档案馆应不断适应变化的环境，反思和改进实践，呼吁档案馆要“掌握新技能，利用新技术，在数字时代重申其历史使命”。 [21]

档案工作数字化转型的战略措施主要涵盖三个方面：第一，建设数字化馆藏，实现档案的长期保存和在线访问。如NAA积极推动传统馆藏数字化，尤其是需要对那些有着高利用率并处于高风险状态的馆藏优先使用数字技术，以实现其长期保存[22]；NARA以档案和相关目录为数字化对象，计划“实现5亿页文件的数字化”并“为国家档案目录中95%的馆藏提供数字档案目录指引”。[23]第二，逐步实现档案馆业务流程数字化，提升数字时代档案工作的整体效率。如NARA为实现电子档案的自动化处理，制定了“建立符合现代电子文件管理的鉴定和预接收流程”“实现大宗电子文件的自动化处理”[24]等策略。第三，实现“服务数字化”，将馆藏建设和业务改造转化为服务动能，真正满足数字时代的档案需求。如NAA提出“重建位于堪培拉的国家档案馆，让用户拥有独特的数字驱动体验”[25]的策略，以拓展新型数字服务链条。

3.4？政务支持：构建新型文件规范

从国外国家级档案组织的战略实践来看，档案事业在助推政府治理能力与治理体系现代化的过程中发挥着重要作用。基本思路是以规范电子文件管理为切入点，支持构建开放型政府。具体来讲，其战略举措包括：首先，制定相关政策、标准和目标，规范电子文件管理实践。如NARA致力于“制定相关政策和流程”以及“向联邦机构提供数字化指导和管理电子文件的标准”[26]，解决电子文件管理标准不统一、操作不规范的问题。同时，NARA在战略规划中采用目标倒逼机制，由档案管理目标向电子文件处理过程倒逼，规范管理过程。 [27]该战略明确提出“到2022年12月31日，NARA将尽可能不再接受传统形式的永久或临时文件，只接受电子形式和适当元数据形式的文件”。[28]其次，积极发挥相关机构在特定领域的业务指导功能。如NARA计划“每年检查10%的联邦机构的文件管理实践”[29]，推动联邦机构以电子形式管理永久性文件；而NAA强调要评估和报告各机构落实《数字连续性2020政策》的进展。[30]此外，被调查的国家级档案组织也关注人才队伍能力对各机构信息管理实践的重要影响。例如，NARA旨在变革档案管理培训内容，协助各联邦机构建设一支“精通电子文件和数据管理”[31]的人才队伍，为政府的电子文件管理提供人才保障。最后，国外档案组织还通过提供信息查询入口、辅助公共部门信息管理、追踪政府决策过程等形式，协助打造新型政府。例如，ANZ便协助政府机构主动发布信息、推进政务公开，以构建“公开、透明、负责任”的政府机构。[32]

3.5？扩大宣传：提升档案社会影响力

提高社会民众对档案事业的认同，扩大档案机构的社会影响力对于保障档案事业可持续发展具有重要意义。多个国家级档案馆和档案行业组织都设立了相应的战略发展目标，而SAA和ACA更将“宣传”作为其主要战略方向之一。相关策略包括：第一，构建多元而深入的宣传推广体系。例如，SAA为实现“倡导档案和档案工作者（价值）”的战略目标，针对档案活动的多元主体，分别从档案、决策者、管理者和使用者等角度制定了相应的宣传策略。[33]ACA提出要重视社会档案意识的培育，通过制订内部响应方案、建立信息专业人员数据库等方式保障协会的宣传工作。[34]第二，构建社会合作关系，参与创造价值。如LAC在“合作交流/增加成果”中强调维护现有的合作伙伴关系，同时构建新型合作关系，扩大其在国内甚至世界舞台上的影响力。[35]TNA提出要建设和发展“企业型档案馆”，从馆藏和专业知识中发现“商业、研究和慈善”的前沿机会，以此来开放和推广其馆藏，创造机构价值，并实现机构的自我宣传。[36]

4？启示

尽管中外档案事业的定位和体制机制存在一定区别，但全球档案事业均面临着相似的技术和环境变化。因此，分析国外国家级档案事业战略规划可以帮助了解世界档案事业的发展趋势，为我国探索“十四五”时期档案事业的创新发展之路提供参考。

4.1？扩大开放利用，提高档案事业的社会能见度

档案馆的公共服务和档案的有效利用是近年来学界、业界的重点关注议题之一。“十三五”时期全国档案馆共开放档案17659万卷（件），在档案开放利用和公众服务上成效显著。[37]“十四五”期间，党和国家相关事业不断发展，人民群众生活水平不断提高，对档案开放利用以及高质量服务的需求变得更加迫切。继续推进档案开放利用、提升档案服务利用水平，既是我国档案事业“十四五”时期的主要任务之一，也是世界档案事业的主要发展方向，我国档案行业可从减少档案利用障碍和宣传档案利用两方面综合推进。

一方面，除了继续依法开展档案鉴定开放工作、建立健全档案开发利用的规范和标准之外，还可参考TNA和NAA的策略，通过完善基础设施、搭建档案利用平台的方式减少档案利用障碍。例如，利用数字化手段，着力突破人力、空间的桎梏，为档案远程利用、异地查档、跨馆查档提供技术和平台支持。另一方面，则要积极了解档案需求，宣传档案文化。可以从以下几点着手：一是加大与各类型用户和单位的互动，我国档案馆（室）不妨参考LAC的战略，通过活动的形式了解本地区、本单位的档案利用需求。正如徐拥军、熊文景所言，中国档案事业服务领域需要完成由“国家模式”向“社会模式”的转型[38]，提升科技、文化、民生等领域的档案服务，以社会需求为导向加大民生档案开放利用力度；二是构建多元的合作伙伴关系，加强资源共建共享，改善档案馆的社会形象，扩大档案事业的社会影响力；三是借鉴SAA针对多元主体开展的宣传活动，面向不同对象有针对性地制定宣传策略和宣传材料。

4.2？加强行业话语，提升档案人才的专业化水平

无论是夯实基础性档案工作，抑或是适应不断变化的数字时代，专业化的档案人才队伍都是不可或缺的。尽管“十三五”时期我国档案专家的示范带头作用发挥明显，但是档案专业人才数量不足、分布不均等问题依旧存在。“十四五”时期，我国档案机构可考虑从以下三个方面提升档案人才的专业化水平：一是重视档案专业教育。在档案教育中兼顾理论学习和实践应用，鼓励档案行业与高校开展密切合作，明确社会对档案人才的定位和需求，改进档案专业教学方针和内容，在条件允许的情况下参与建设档案学专业型硕士，助力构建新时代中国特色档案学教育体系。[39]二是完善档案工作者的培训和考核机制。参考SAA和ACA两大档案行业组织的战略规划，我国档案行业可以引入专业的技能目标设置，建立分级培训机制，加强继续教育，为在岗人员提供多方位、成体系的职业培训。三是重视档案工作者的职业发展，激发其职业热情。借鉴NARA为档案工作者设计清晰、明确的职业发展路径的策略，我国档案行业可以优化档案工作者的职务晋升或职称评定机制，建立健全档案人才评价体系，激励档案工作者提升专业能力和领导力。

4.3？助力政府转型，推进电子文件的规范化发展

相比传统的数字档案馆建设，新时期档案信息化工作更加重视与数字中国等国家战略的衔接，电子文件和电子档案的管理问题日益突出。而在深入推行文件管理数字转型的进程中，政务支持是关键的战略方向。具体而言，一方面，中国各地，尤其是发达地区正积极推进的数字政府已成为档案单套制建设的重要外部动力，档案部门迫切需要建立健全与数字政府相配套的数据基础。因此，档案部门应着力推动元数据统一标准的研究和制定，以规范电子文件的生成、归档和电子档案的管理与利用。另一方面，除了要建立配套的数据基础外，档案主管部门还有必要探索创新管理体制与运作机制。例如参照NARA的战略规划，为各地电子文件的规范管理设置具体日程，在统一的战略框架下，全面部署电子文件的管理和长期保存系统，完善配套的软硬件资源。[40]

4.4？重视数字变革，拓宽档案事业的未来发展道路

数字时代对电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性提出了挑战，而新兴的人工智能、区块链等技术可以帮助档案事业突破上述瓶颈。通过研究发现，与国外档案事业关于数字变革的基础性策略相比，中国部分发达地区档案机构对于数字技术的应用已经赶超发达国家。在一定程度上，“数字变革”对于中国档案事业的意义或许在于“超越”和“引领”。基于此研判，研究认为我国档案行业具体可从以下方面部署档案数字战略：首先，稳步推进馆藏资源的数字化建设，继续档案资源“存量数字化、增量电子化”[41]的目标，由小及大、由易到难，逐步建立体系化的数字原生档案保存体系。其次是利用大数据、人工智能等相关技术不断调整和改善档案加工、管理流程，探索崭新的业务范式。再者，着力推动智能化、数据化、可视化技术在档案服务中的应用，建立具有中国特色、全球引领的档案特色服务模式——当前日益崛起的“数字記忆平台”实践便是很好的范例。全面融合图、档、文、博、美以及社会力量，打造跨行业、跨领域的展示和利用平台，满足人民群众日益增长的文化需求。[42]

注释与参考文献

[1][37]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].？[2021-07-05].？https：//www.saac.gov.cn/daj/ toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[2]肖鹏，陈慧彤，何亚丽，方润菁.我国“十四五”时期图书馆学研究的热点问题[J].数字图书馆论坛，2020（4）：2-9.

[3]董慧珠.美国档案事业发展战略规划的变化及启示[J].北京档案，？2015（11）：36-38.

[4]贺宇，孙晓红，张晓雷.美国国家档案与文件管理署2018—2022财年战略规划[J].兰台世界，2019（9）：94-96.

[5]马海群.发达国家图书档案事业结盟与合作战略规划综述[J].中国图书馆学报，？2012，38（4）：？21-28.

[6]代林序，陈怡，杨梓钒，等.数字转型背景下档案工作发展趋势与对策研究：基于澳、美、加、英的战略规划解析[J].档案与建设，？2019（5）：？38-42.

[7]马海群.国外档案战略规划的发展现状及特点分析[J].档案学通讯，？ 2012（4）：？8-11.

[8]章燕华，冯越男.外国国家档案馆战略规划比较研究及启示[J].浙江档案，2015（8）：7-11.

[9][11][35]Library？and？Archives？ Canada.？Library？And？Archives？Canada？ Three-year？Plan？2019-2022[EB/OL].？[2020-12-11].？http：//www.bac-lac. gc.ca/eng/about-us/publications/threeyear-plan-2019-2022/Documents/threeyear-plan-2019-2022.pdf.

[1 0][1 9][2 3][2 4][2 6][28][29][31]National？Archives？and？ Records？Administration.？NARA？2018-2022？Strategic？Plan[EB/OL].？[2020-12-11].https：//www.archives.gov/files/ about/plans-reports/strategic-plan/2018/ strategic-plan-2018-2022.pdf.

[12][32]Archives？New？Zealand.？ Archives？2057？Strategy[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//archives.govt. nz/files/Archives%202057%20Strategy%20-%20English.

[13][21][36]The？National？ Archives.？Archives？for？Everyone？2019-23[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//www.nationalarchives.gov.uk/about/ourrole/plans-policies-performance-andprojects/our-plans/archives-for-everyone/.

[14][22][25][30]National？ Archives？of？Australia.？Archives？2020？ Strategic？Plan[EB/OL].？[2020-12-11].？ https：//www.naa.gov.au/about-us/ourorganisation/accountability-and-reporting/ archives-2020-strategic-plan.

[15][18][20][33]Society？ of？American？Archivists.？Strategic？Plan？ 2020-2022[EB/OL].？[2020-12-11]. https：//www2.archivists.org/sites/all/ files/2020-2022%20Strategic%20Plan_ For%20Posting_0519.pdf.

[16][17][34]Association？of？ Canadian？Archivists.？Moving？Forward？ Together，？ACA？Strategic？Plan，？2018-2021[EB/OL].？[2020-12-11].？https：//archivists.ca/resources/Documents/ Governance%20and%20Structure/ ACA%20Strategic%20Plan%202018-2021.pdf.

[27]馮惠玲，加小双.数字转型背景下美国电子文件管理战略布局与行动探析[J].档案学通讯，2015（6）：44-51.

[38]徐拥军，熊文景.“十四五”规划编制的基本思路[N].中国档案报，2020-10-19（003）.

[39]张斌，杨文.论新时代中国特色档案学话语体系的构建[J].档案学通讯，2019（5）：4-12.

[40]冯惠玲.走向单轨制电子文件管理[J].档案学研究，2019（1）：88-94.

[41]新华社.我国档案工作逐步落实“存量数字化、增量电子化”的信息化战略[EB/OL].[2020-12-11]. http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/23/ content_5152089.htm.

[42]冯惠玲.数字记忆：文化记忆的数字宫殿[J].中国图书馆学报，2020，46（3）：4-16.