我国行政法法典化的意义与路径

民法典的编纂对行政法的法典化具有重要的示范意义。推进行政法的法典化，对于实现行政法规范的体系化、彰显行政法治的基本价值、加快法治政府的建设、推进国家治理的现代化、凝聚社会共识、节约立法资源、填补行政立法空白、优化法治政府建设推进机制、带动行政法学科发展、坚定文化自信等具有重要意义。

民法的法典化也并不意味着取消特别民法，民法典只是规定社会达成了共识的、具有较强稳定性的民事规则，在公司法、保险法、消费者权益保护法等单行法中仍然存在着大量的特别民法规范，这些规范并不会因为民法典的制定而失去其效力。行政法的法典化也同样如此。

推进行政法法典化有几种不同的路径可供选择。这些路径各有优缺点，需要加以综合权衡。

第一种路径，制定一部统一的行政程序法。统一行政程序法方案的优点在于有很多域外经验和地方实践可资参考，行政法学界在这方面也已经进行了大量的研究，取得了丰富成果。但这一方案也有其缺点。一方面存在名不副实的问题，其中必然会包含很多实体性规定。另一方面，受程序法之名的影响与限制，依据这一方案作出的立法，在体系结构、规范容量等方面又难以凸显实体性规定的重要性。

第二种路径，制定一部行政法通则或行政基本法。制定行政法通则方案的优点在于，既能够对一般行政法领域中最为基本的和重大的问题进行规范，又不会因为容量过大、规范事项过于复杂而在短期内无法实现立法目标。但其缺点在于容量有限，对一般行政法领域的有些基本或重要问题可能仍然难以规定。

第三种路径，制定一部完整的行政法典。制定完整统一的行政法典方案的优点在于容量大、事项全，缺点在于立法任务重，对于行政法理论储备的要求高，各方面达成共识的难度相当大。

第四种路径，制定一部行政法总则。行政法学界倡导制定行政法总则的应松年教授，最初将行政法总则和民法总则作类比，主张以民法总则为范本，采取“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的基本规范制定为一部行政法总则；然后，根据我国国情和法治特点，同样形成行政法各分编。可见，这种意义上的行政法总则相当于行政法典中的总则编，但目前应松年教授所带领团队起草的专家稿，有走向行政法通则的倾向。因为参与起草工作的学者，普遍对行政法总则有很高的期待，自觉不自觉地扩大了其调整范围，最后导致名为“总则”实为“通则”。

作者认为，为推进我国行政法的法典化，在目前阶段可将制定行政法通则即简明版的行政法典作为目标，待积累经验、条件成熟后再制定完整版的行政法典；也可先制定行政法总则，在将来编纂行政法典时略加调整后以其为总则编（鉴于此，在确定行政法总则的具体调整内容时要统筹考虑行政法典各分编的内容）。

从我国编纂民法典的经验来看，《民法通则》（1986年）共9 章，依次为基本原则、公民（自然人）、法人、民事法律行为和代理、民事权利、民事责任、诉讼时效、涉外民事关系的法律适用以及附则；《民法总则》（2017年）共11 章，依次为基本规定、自然人、法人、非法人组织、民事权利、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算以及附则。由于制定时间相距甚远，其间我国经济社会与法制状况均发生了深刻变化，因此二者的实质内容有很大差异，但在规范结构和事项上却高度一致。之后民法典总则编（2020年）基本保持了民法总则的结构和内容不变，只是根据法典编纂体系化的要求进行了微调。以此为参照，先制定行政法通则还是先制定行政法总则可能并无太大的差别，二者的主要结构和规范事项均可为将来的行政法典所吸收。

应当特别说明的是，无论制定何种形式的行政法典，都不是要取代部门行政法。与行政法总则相对的行政法分则，或者与行政法典总则编相对的各分编，主要是针对不同类型的行政行为加以调整，仍然属于一般行政法而非部门行政法。其实，民法的法典化也并不意味着取消特别民法，民法典只是规定社会达成了共识的、具有较强稳定性的民事规则，在公司法、保险法、消费者权益保护法等单行法中仍然存在着大量的特别民法规范，这些规范并不会因为民法典的制定而失去其效力。行政法的法典化也同样如此。