中国共产党发展民主集中制的百年历程

文/许耀桐

民主集中制是马克思主义政党的组织原则,是区别于其他政党的显著标志。自中国共产党成立以来,就把民主集中制作为根本的组织原则和领导制度。百年来,在领导革命、建设、改革的各个不同时期,中国共产党对民主集中制都作出了理论和实践上的创新发展。

党的创建与新民主主义革命时期民主集中制的形成发展

1921年7月,党的一大在通过的《中国共产党第一个纲领》中就选择并确立了民主集中制的组织原则和制度。党的二大通过的《关于共产党组织章程的决议案》第一次明确、详尽地规定了民主集中制的七条原则,形成了民主集中制的具体条文规定。1927年6月,党的第五届中央政治局会议作出的《中国共产党第三次修正章程决案》正式规定：“党部的指导原则为民主集中制。”

民主集中制在实践中遇到的最大难题是,一方面要实行民主,一方面又要实行集中,要求处理好民主和集中的关系。妥善处理民主和集中的关系,必须反对家长制。1928年7月,党的六大通过的《政治议决案》提出,要“实行真正的民主集中制”,即使在党组织处于秘密条件的情况下,也要“尽可能的保证党内的民主主义”,“实行集体的讨论和集体的决定”。

当党纠正了家长制的倾向后,要求发展党内民主的呼声日渐高涨,却又滋生助长了极端民主化的倾向。针对这种情况,1929年6月,党的六届二中全会的《组织问题决议案》强调指出,“在目前党内无产阶级基础削弱党员政治水平线低微的条件下,加以客观上白色恐怖的严重,党内民主化的执行限度是应当有条件的”。特别是针对红四军党内存在的极端民主化倾向,1929年9月,《中共中央给红军第四军前委的指示信》指出：“不能机械地引用‘家长制’这个名词来削弱指导机关的权力,来作极端民主化的掩护。”随后,毛泽东在《古田会议决议》里,提出了肃清极端民主化思想的纠正方法。他指出,一是“从理论上铲除极端民主化的根苗”,二是“在组织上,厉行集中指导下的民主生活”。

古田会议之后,党领导红军在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国临时中央政府。但此时,以王明为代表的“左”倾教条主义路线开始统治中央,他们在组织上实行宗派主义,搞“残酷斗争,无情打击”,党的民主集中制原则荡然无存,致使根据地和白区的革命力量遭受重大损失,红军被迫进行长征。1935年1月,中共中央在遵义召开了政治局扩大会议,确立了集体领导和个人负责制相结合的领导制度,确立了毛泽东的领导地位,充分体现了党的民主集中制原则。

1935年10月,中共中央随中央红军长征到达陕北,在延安度过了13年岁月。中国共产党对民主集中制又作出了新的探索。1937年5月,在论述民主集中制中的集中制和民主制的关系时,毛泽东认为实行民主制最能发挥积极性,把对民主集中制的认识和有效实施,向前推进了一步。1937年10月,毛泽东指出,政府也需要实行民主集中制。之后,他进一步把民主集中制作为国家的“政体”问题来看待。毛泽东说,“政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治”。

中国共产党对民主集中制的深刻认识,还体现在毛泽东把民主集中制上升到马克思主义哲学认识的高度。1943年6月,他在《关于领导方法的若干问题》中阐述道：“凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究,化为集中的系统的意见）,又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去。”民主集中制遵循的是辩证唯物主义的认识论和历史唯物主义的群众路线。从群众中来和到群众中去的过程,是既实行民主又实行集中的过程,民主集中制是群众路线在党内生活中的生动运用。

1945年4月,党的七大成为民主集中制发展的一座丰碑。毛泽东在七大报告中为民主集中制作出科学论述：“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。”由此,七大制定的党章也给民主集中制下了一个科学定义,“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。七大制定的党章还明确规定了民主集中制的四大条件。毛泽东的论述和七大党章的规定,标志着党的民主集中制的原则和制度科学化、定型化了。

新中国成立前后与社会主义建设时期民主集中制的丰富发展

1949年6月,毛泽东在《论人民民主专政》中指出,中国共产党建立的新中国是人民民主专政的共和国。当新中国建立了人民民主专政的社会主义国家后,毛泽东进一步指出：“专政的制度不适用于人民内部。……在人民内部是实行民主集中制。”由此,他把民主集中制作为人民民主专政“国体”中的一个重要部分。继把民主集中制引入政体之后,毛泽东又把民主集中制引入国体,极大地丰富了对国家体制的认识,也奠定了民主集中制是社会主义国家根本制度的地位。

1956年9月,刘少奇在党的八大指出：“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。”这就是说,在社会主义国家执政党的条件下,发展民主集中制的重点在于贯彻执行集体领导和扩大党内民主。这些论述,开创了执政党发展民主集中制的新局面。正是在这个新局面下,八大党章把七大党章的“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”,使集中与民主的关系由领导变为指导,更有利于党内民主的发展。八大党章把贯彻执行民主集中制的条件由七大党章的四条扩展为六条,大体上说,前三条体现了实行民主过程的要求,后三条体现了实行集中过程的要求。

党的八大为社会主义建设时期贯彻执行民主集中制开创了局面,但接踵而至的反右派斗争扩大化、“大跃进”和人民公社化运动以及庐山会议“反右倾”斗争,打断了贯彻落实八大制定的民主集中制的前进步伐。党中央和毛泽东决心发扬民主、纠正错误。1962年1月至2月,党中央在北京召开扩大的中央工作会议即“七千人大会”。毛泽东要求：“不论党内党外,都要有充分的民主生活,就是说,都要认真实行民主集中制。”他深刻阐述了民主对于集中的重要性,“没有民主就没有集中。没有民主,不可能有正确的集中”,“集中制,是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中,是在广泛民主基础上的集中”。邓小平在讲话中强调：“民主集中制执行得不好,党是可以变质的,国家也是可以变质的,社会主义也是可以变质的。干部可以变质,个人也可以变质。”他把民主集中制看成“是党和国家的最根本的制度……关系我们党和国家前途命运的事情”。

虽然七千人大会反复强调了民主集中制的极端重要性,但无法改变已积累和形成的持续的“左”倾错误。由于民主集中制受到破坏,1966年发生了“文化大革命”。“文化大革命”又加剧破坏了民主集中制,1969年4月召开的党的九大,所通过的党章已不再像七大和八大的党章在总纲中阐述民主集中制的重要性,而是删除了相关论述。1976年10月,中国共产党粉碎了“四人帮”反党集团,结束了十年“文化大革命”的动乱和极“左”路线的横行,使民主集中制迎来新的转机。1977年8月召开的党的十一大,在党章的总纲部分恢复了对民主集中制的阐述。叶剑英在报告中还说明了民主集中制的具体内容和要求,使其恢复和达到了八大党章关于民主集中制的论述与规定的水平。

改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展

1978年12月,党的十一届三中全会的召开,标志着中国进入改革开放新时期。在经历了“文化大革命”之后,邓小平痛定思痛,更感到民主集中制的重要性。他以深厚的理论学养和深邃的历史眼光,总结教训、开拓创新,为民主集中制增添了前所未有的新认识,推进了民主集中制的深化发展。邓小平针对“文化大革命”中民主集中制没有实行、离开民主讲集中的严重教训,明确地指出,“民主集中制的中心是民主”,贯彻执行民主集中制就必然要立足和围绕着民主这个中心。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党高度重视。”因此,必须加强民主集中制的制度建设。邓小平对科学认识民主集中制作出了认真的思考。1979年3月,他在《坚持四项基本原则》的讲话中提出,民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。与以往历次党章的论述相比,邓小平的这个论述在于它为民主集中制的定义增加了“相结合”三个字,形成了关于民主集中制的完整的“20字”新定义,使民主集中制的两大过程有机地结合起来了,避免和克服了以往常常被孤立、被割裂的状况。

1989年,党的十三届四中全会选举江泽民为总书记。在推进改革开放和现代化建设的进程中,江泽民加强民主集中制建设,取得了新认识,提出了新见解。一是提出社会主义市场经济更需要民主集中制。江泽民明确指出：“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下,民主集中制不仅不能削弱,而且必须完善和发展。”坚持和健全民主集中制,是适应社会主义市场经济建立过程中,不断活跃党内政治生活的必然要求。二是提出民主集中制要建立一套科学的、具体的议事和决策机制。江泽民指出：“不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,进一步完善党委内部的议事和决策机制。”江泽民总结归纳的民主集中制“十六字诀”,简洁且易于操作,成为全党的共识,后来被载入十六大通过的党章。三是提出“党内民主是党的生命”的著名命题,要求像珍惜和维护生命一样维护党内民主。这一命题的确立,体现了党在科学地认识“民主集中制必须牢固地建立在党内民主的基础上”达到了一个新的高度。

2002年11月,胡锦涛在党的十六大当选总书记后,更加坚定地加强民主集中制建设。他提出了党的制度建设必须坚持“以民主集中制为核心”的理念。胡锦涛认为,党的制度建设是制度体系的建设,在这样的制度体系建设中,需要以民主集中制为核心,因为它是根本的、关键的制度。为了把民主集中制这个核心制度建设好,胡锦涛提出,必须把与民主集中制密切相关的党内民主制度建设好,“健全党内民主制度体系”。这主要包括：保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度,推进党内民主决策制度建设,推进党内民主选举制度建设,积极稳妥推进党务公开,完善党内民主监督制度等。

2012年党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,从治国理政的现实要求出发,紧紧围绕党的建设新的伟大工程,阐述民主集中制的重大理论和实践问题,提出了许多的新观点、新论断、新要求。首先,习近平提出在治国理政中民主集中制是“党最大的制度优势”,“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来,既可以最大限度激发全党创造活力,又可以统一全党思想和行动,有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义,是科学合理而又有效率的制度”。要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”。其次,习近平提出要把民主集中制贯彻到推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程,要在人民代表大会制度中贯彻民主集中制原则,“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”。人民政协也要贯彻民主集中制,“通过民主集中制的办法,广开言路,博采众谋,动员大家一起来想、一起来干”。再次,习近平提出民主集中制“是保证党的创造力、凝聚力、战斗力”的有力武器,要使其成为激发党的创造力、始终保持党的团结统一的重要保障。最后,习近平指出,民主集中制贯彻执行得怎么样,关键看领导干部做得怎么样。他指出：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度,促使全党同志按照民主集中制办事,促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”

结语

中国共产党发展民主集中制经历了三个阶段,体现出六大特点。第一个阶段,民主集中制在党的创建与新民主主义革命时期的形成发展,其特点是：认同与确立、形成与锻铸。第二阶段,民主集中制在新中国成立与社会主义建设时期的丰富发展,其特点是：拓展与顿挫、恢复与转机。第三阶段,民主集中制在改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展,其特点是：反思与开拓、深化与成熟。在一百年里,毛泽东、刘少奇、邓小平等老一辈无产阶级革命家以及江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家领导人,都对民主集中制作出了重要的论述,不断深化着民主集中制的认识,把民主集中制推向成熟。

一百年来,中国共产党对民主集中制作出了十个重大创新。一是中国共产党为民主集中制作出科学定义并完整地规定了民主集中制的原则,而在苏共和其他共产党的党章中,从来没有对民主集中制作过定义式的解释。在1990年苏共二十八大通过的党章,甚至取消了关于民主集中制原则的具体规定。二是中国共产党不但把民主集中制作为党的组织原则和制度,而且作为政体形式,作为国体的重要部分。同时,民主集中制也是其他一切社会组织、经济组织必须遵循的制度。这在更大的范围扩展了列宁关于民主集中制与国家政权和经济管理有关系、都应该实行的思想。三是中国共产党阐明民主集中制是党和国家的根本制度、核心制度,它关系到党和国家的前途命运,关系到党和国家、干部个人会不会变质,而不仅是一项简单的工作制度和领导制度规定。在其他社会主义国家,民主集中制还从来没有获得这么高的地位。四是中国共产党把民主集中制与群众路线相联系,从马克思主义认识论和历史唯物主义原理的高度认识民主集中制,使其成为共产党人的世界观、方法论和政治立场,而绝不仅仅是工作态度和方法问题。五是中国共产党阐明了民主集中制的中心是民主,党内民主是党的生命,而苏共在认识和对待民主和集中关系的问题上,历来强调以集中为中心。实践证明,在民主集中制的运行中,只有把民主当作生命来看待,以民主为中心,才能更好地实现民主基础上的集中,达到民主的根本目的。六是中国共产党阐明民主集中制是民主过程和集中过程不断相结合的一个制度,而苏共始终主张民主集中制分为两个制度,是由集中制和民主制构成的。七是中国共产党创新性地提出了党委会议事和决策机制“十六字”方针,使贯彻落实民主集中制有了具体的、简便易行的操作程序。八是中国共产党阐明民主集中制执行的好坏,关键在于领导干部、高级干部,领导干部、高级干部必须以身作则,带好头、做表率。九是中国共产党阐明要把民主集中制建设好,制度最重要,必须走制度建设的道路,完善民主集中制的各项制度,形成制度体系,也要用制度加强对民主集中制执行情况的监督。十是中国共产党阐明了民主集中制是党的最大的制度优势,是科学的、合理的、有效率的制度。