关于“涉企免罚”执法模式的实践与思考

摘要：“涉企免罚”不等于涉企违法行为免责，其与首次违法、轻微违法等要件内在联系，有必要讨论分析。法律法规规定的行政执法的权利职责与裁量基准是推行“涉企免罚”的前提与基础。在贯彻优化营商环境政策以及践行新《行政处罚法》过程中，重点要明确“涉企免罚”的含义及现实意义，厘清“免罚”的界限和使用条件。

关键词：涉企免罚;首次免罚;轻微行为;优化营商环境

“涉企免罚清单”是温州市鹿城区在创建新时代“两个健康”先行区背景下，探索出来的一种柔性执法新模式。其核心意义在于全面提升行政执法机关服务企业、服务公众、服务基层、服务发展的能力，营造良好法治化营商环境。

一、涉企免罚的内涵及其现实意义

涉企免罚是指依据《中华共和国行政处罚法》第三十三条规定，行政执法单位针对企业包括个体户主观恶性较小、情节显著轻微，且没有造成社会实际危害后果的行为或者首次违法且危害后果轻微及时改正的违法行为，采用劝告提醒、警告警示、责令改正、告知承诺等方式代替行政处罚，为企业提供容错免责，引导企业自行纠正违法行为。

（一）有助于优化行政执法方式。在刚性行政执法中融入柔性机制，要求行政执法人员规范文明执法，更要学习熟悉涉企法律法规及企业发展规律，了解企业需求，给企业提供行政指导，规范企业自身行为，改变以往行政执法“以罚代管、只罚不管”的现象，从根本上解决行政机关重管理轻服务状况。

（二）有助于营造法治化营商环境。行政执法机关通过分析企业违法行为，主动上门开展座谈调研，提出解决方案和措施。将企业问题和诉求实行台账式管理，做好登记、反馈、跟踪督办，做到有的放矢、精准施策、精准服务。

（三）有助于重塑新型政企亲清关系。通过梳理出台“涉企免罚清单”，有利于保护行政相对人的合法权益，拓宽了公众参与和配合行政管理的渠道，企业自律意识不断加强，有效改善了政企、政商关系，营商环境得到优化，实现法律效果、行政效果和社会效果的有机统一。

二、涉企免罚的适用条件

涉企免罚是附带条件的行政执法，其实施情形有两种：第一种情形是轻微免罚。第二种情形是首违免罚。

（一）轻微免罚情形要满足以下三个条件：一是涉企违法行为轻微;二是及时改正;三是没有危害后果。轻微免罚情形要重点明确是否构成轻微违法行为，但目前法律并没有对轻微有一个统一的标准，字面上要旨清晰，却语义含糊，解释空间大，给执法单位及执法任留有较大自由裁量空间，大大降低了“轻微不罚”在实践中的可操作性，导致执法单位与执法人员基于规避责任或害怕执法风险，常常忽略在具体行政执法活动中对该种情形的采用。笔者认定企业违法行为轻微必须结合违法行为造成的社会危害程度、违法事实在违法行为中的地位和作用、违法行为发生的时间和空间、违法持续的时间、违法的次数等因素综合考虑。

（二）首违免罚情形要满足以下三个条件：一是涉企违法行为属于首次;二是危害后果轻微;三是及时改正。首违免罚情形的实施要将“首次”作为首要条件。只有先明确是首次违法行为，才能结合“危害后果轻微”、“及时改正”等要件，适用首违免罚。在行政执法实践中，首次违法可分为向前无限追溯的首次违法以及周期内首次违法。周期内首罚免罚在交通领域和税务领域运用较多。如根据《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首次不罚”清单》相关规定，鹿城区税务局对于企业在一年内首次违反且情节轻微，能够及时改正、未造成危害后果的，依法不予行政处罚。公安、市场监督、生态环境和文化旅游领域监管部门则青睐于向前无限追溯的首次。如浙江某实业有限公司的一名保安没有保安员证，属无证上岗。按照规定，该公司可以被处以1万元以上3万元以下罚款，责令限期整改，记录在案。鹿城区公安分局根据《温州市公安局涉企轻微违规行为“首次不罚”目录清单》的文件要求，该企业存在“首次发现未考取保安上岗证人员数不超过2人，且入职未满一个月，没有造成危害后果”情形，符合首次免罚相关规定，因此只是予以该公司口头警告并责令整改，未予以行政处罚。

三、涉企免罚在温州市鹿城区的法治探索以及完善的方向

自2020年以来，鹿城区推行“涉企免罚清单”，宽严相济、刚柔并施地把握执法尺度，审慎行使行政处罚裁量权，梳理“涉企免罚清单”事项264条，并对1480起涉企轻微行政违法行为免予行政处罚，最大限度降低了对企业正常生产经营活动的不利影响，实现了行政执法由监管向服务转变。

（一）优化“涉企免罚清单”标准。鹿城区最初依据旧的《行政处罚法》相关规定，出台的《涉企依法不予行政处罚的轻微行政违法行为目录清单》，将免罚清单分为两部分：一是从执法实际出发，认为违法行为轻微，依法可以免予罚款处罚的情形;二是违反法律规范中的禁止性条款，违法后果轻微，在规定期限内改正即不予处罚的情形。自2021年7月15日新修的《行政处罚法》正式生效后，“鹿城区应当紧扣《行政处罚法》新增条款对免罚清单进行动态调整升级，特别是要将“首违的，可以不予处罚”以及“没有主观故意的，不予以处罚”融入“免罚清单”。

（二）践行包容审慎监管理念的要求。包容审慎监管就是对所监管的公共风险有包容有审慎的监管，是对有些公共风险包容而对有些公共风险审慎的监管。鹿城区应当调整细化完善行政处罚裁量基准，主动约束政府执法权，最大限度压缩行政处罚的自由裁量空间，有效扭转和防止片面强调罚款的传统行政执法模式，有力推动全区执法部门的廉政勤政建设，使具体的执法行为回归本位，有效解决执法领域重管理、轻服务，重惩戒、轻教育，以及微观经营行为处罚过细过严、“地雷”太多等严重束缚市场主体创新活力的现象。

（三）精准定位教育与惩戒的界限。法律惩罚不是万能的，行政处罚的作用有限，

必须结合行政教育的手段才可实现制裁与预防的双重效果。同时“免罚”并不等于“免责”，并不免除其他诸如警示、警告、信用公示等措施。行政执法机关要着力推动柔性监管模式，强化违法疏导，以非强制性服务指导手段代替日常监管和行政执法活动，通过政策辅导、行政建议、规劝提醒、走访约谈、说服教育、示范帮助等，引导经营者强化自律，进一步实现政府由监管者向治理者转变，刚性监管向差异化监管、柔性监管、适度监管转变。

四、结语

习近平总书记在吉林考察时指出：“要加快转变政府职能，培育市场化法治化国际化营商环境。”法治是最好的营商环境，公平正义规范执法是营造公开透明环境的重要手段以及衡量指标之一。“涉企免罚清单”是坚持司法底线的前提下，促进民营企业健康发展和保护企业家健康成长的一次法治尝试和探索。在建设法治政府的征程中，我们迫切需要厘清执法职责、手段方式、裁量基准，使行政执法既有“尺度”又有“温度”。

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作者简介：赵王伟（1987—），男，浙江永嘉人，中国政法大学2017级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。邮编：325000  邮箱：356310041@qq.com。