浅议绩效评价第三方的引入及管理

◎文/天津市财政局检查局课题组

2018 年， 中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出“建立专家咨询机制， 引导和规范第三方机构参与预算绩效管理”。随着预算绩效管理的全面推进， 财政支出绩效评价工作范围也不断扩大， 越来越多的第三方机构开始参与到财政支出绩效评价工作中来。与传统的体制内考评不同，第三方参与财政支出绩效评价拓宽了评价主体的范围，且独立性更强， 并借助其专业能力建立系统科学的评价体系，从而得出专业性、有参考价值的评价结果。

一、引入第三方参与绩效评价势在必行

（一）天津市绩效评价工作发展历程

财政支出绩效评价工作自2008 年在天津已开展十余年，这些年间，天津累计完成了百余个财政支出项目的绩效评价工作，涵盖教育、科学、工业、农业、社会保障、基础建设等诸多重点领域，绩效评价工作影响巨大、 成果显著。 2018 年 9 月中共中央国务院出台了 《全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）， 首次以中发的字号发行预算管理文件，天津市在 2019 年 11 月 24日出台了 《中共天津市委天津市人民政府印发 〈关于全面推进预算绩效管理的实施方案〉 的通知》（津党发〔2019〕25 号）， 要求到 2020年底，市、区两级基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 实现预算和绩效管理一体化， 有效提升预算管理水平和政策实现效果。

具体而言， 天津市绩效评价工作大体可分为三个阶段： 第一阶段为试点阶段，2007 年底，市政府办公厅下发了 《转发市财政局拟定的天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法（试行）的通知》，标志着天津市市级财政支出项目绩效评价工作正式展开，2008 年为绩效评价在天津市的试点阶段，按照“先简后繁、 先易后难、 由点及面”的思路，开展4 个项目绩效评价的试点工作， 探索绩效评价工作模式； 第二阶段为 扩 面 阶 段 ，2009—2011年， 天津市财政支出项目绩效评价工作进入扩面阶段，绩效评价在试点工作后进行了扩面，增大了绩效评价工作的影响；第三阶段为全面实施阶段，自2012 年至今，天津市绩效评价工作进入常态化，财政部和市政府办公厅分别出台了《财政支出绩效评价管理办法》《关于推进我市绩效预算管理工作的指导意见》《天津市财政支出绩效评价管理办法》等制度文件，天津市财政局还专门成立了预算绩效管理处，负责天津市预算绩效管理的专业工作， 自 2020年，预算绩效管理处密集出台了《天津市市级部门预算绩效目标管理办法》（津财绩效〔2020〕16 号）、《天津市市级预算绩效运行监控管理暂行办法》（津财绩效〔2020〕11 号）、《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法》（津财绩效〔2020〕12 号）等9 个文件，标志着天津市财政支出项目绩效评价工作全面铺开。

（二）财政支出项目绩效评价引入第三方的必要性

绩效评价是较为复杂的工作，因项目涉及领域广泛，需具有广泛的专业知识予以支撑， 这些都需要开展大量探索性和开拓性的工作。 因此， 无论从绩效评价工作本身还是评价主管部门的需求来看， 第三方机构的参与可以使绩效评价工作更加具有效力。 第三方独立机构具有更为专业的业务知识且具备中立性， 这都有利于绩效评价的公正合理， 也有利于缓解政府业务繁重的压力，同时还有利于发挥绩效评价工作的监督作用， 使政府评价部门从繁重复杂的绩效评价工作中解脱出来， 更好地履行指导和监督职能。

反过来看，目前监督机制和自我约束机制比较缺乏，绩效评价若仅依靠内部评价的方式，很可能影响其质量和真实性，不符合科学性、客观性的要求。 因此，为保证评价效果和质量，避免流于形式，应适当引入外部评价制度，引入第三方机构参与评价，不仅可以增强评价的客观性和公正性，也可以提高评价对象和社会各界对评价结果的认可程度，扩大评价的影响和效果。

由于绩效评价工作的复杂性、多样性，要取得公正客观的评价结果， 就必须解决指标体系和评分标准等一系列难点问题， 这都需要建立在专业知识和大量的工作实践经验的基础上。 第三方机构在这方面具备先天的优势， 其独立的身份也有助于指标体系和评分标准的建立。 最后得到的评价结果也能做到更科学、 更公正。 另外， 评价工作需要处理大量的基础数据， 做出很多复杂的评判，业务量很大，仅依靠评价部门自身的人员往往技术水平跟不上，疲于应付，有了第三方机构的参与， 监管部门的工作压力将大大缓解， 可以把主要精力放在评价结果的应用和监管决策上， 更好地把握评价的质量和最终效果。

（三）天津市引入第三方机构的工作现状

首先在国际上，聘请民间审计执行绩效评价也是现行普遍的做法。 在我国目前的实践中，财政部以及其他省份地区也开始逐渐尝试以第三方机构作为绩效评价参与者进行评价工作，例如广东省、江苏省，在多年前就已经将重点评价项目交由第三方机构实施评价，就效果而言，较自主评价更为显著。

就天津市目前现状而言， 自绩效评价工作开展以来， 一直的做法是由天津市财政局检查局实施财政支出项目绩效评价工作，至2015年， 采取了聘请会计师事务所注册会计师加入评价组的方式， 引入了第三方机构人员；2018 年， 对中德职业学院高职提升办学能力项目的绩效评价尝试了会计师事务所半包的评价方式；2019年， 对市交通运输委乡村公路项目和市农委现代农业产业技术体系创新团队项目绩效评估采取了遴选半包会计师事务所的评价方式；2020年， 尝试了全面委托中介机构的方式， 采取了财政干部牵头， 对接中介机构具体实施。 目前看，和外省市相比，天津的第三方工作机构引入形式还较为单一， 仍以聘请会计师事务所注册会计师加入评价组的方式为主，仅2020 年采取了大规模的外包模式，而实际上2020 年的外包模式仍有一大部分由财政主导评价方向和评价路径。 在以后年度如何丰富引入形式，探索引入机制，是一个不断认知和尝试的课题。

二、全国各地引入第三方参与绩效评价工作的模式及优劣分析

（一）“全包”模式

1.模式概要及管理形式

“全包”模式就是通过政府采购等公开的形式， 招标引入第三方评价机构， 并将绩效评价全流程有关事宜全权委托， 这是一种典型的政府购买服务的形式。 全国各地多采用此种引入第三方参与绩效评价的模式， 一般评价程序是由财政部门确定评价的范围、重点、目的，财政部门和第三方机构共同确定评价指标侧重点， 由第三方机构实施最终评价工作，并对评价结果负责。

2.优缺点分析

“全包” 模式的优点：一是有助于转变评价主管部门职能， 由管理型机关向服务型机关转变，提高行政效率。将评价主管部门从原来繁冗复杂的公共服务中解放出来，便于腾出资源、更好地实现其他行政职能， 进而有利于提高评价主管部门的行政效率； 二是让专业的人做专业的事， 由社会组织提供公共服务， 也有利于提高公共服务质量。实践表明，社会服务组织不仅具有专业性，而且具有相对的独立性， 能够保证其所提供服务的质量，从而更大限度地满足公众的需求。

“全包” 模式的缺点：一是购买服务过程中存在风险， 购买服务的全过程中无法克服采购方与供应商的信息不对称问题， 很可能出现“小题大做”或者“大题小做”的问题； 二是可能存在供应商垄断的行为， 在政府购买公共服务的领域， 可能市场被一小股供应商把持的技术优势、经验优势、价格优势等阻止新供应商进入。

（二）“半包”模式

1.模式概要及管理形式

本质上讲“半包”模式是一种合作模式， 由财政部门采取公开的方式招募 “合作伙伴”，在招募方的指导下开展绩效评价工作。 财政部门由专门的评价组负责该评价项目， 负责对第三方进行业务指导， 监督第三方的工作规范性、科学性和客观性，第三方机构只是实际操作者，评价结果要获得财政部门评价组的认可， 最终的评价报告由财政部门评价组出具并对评价结果负责。

2.优缺点分析

“半包” 模式的优点：一是能够发挥政府和主管部门的行政优势， 由财政部门对评价项目负责， 各项目组负责人配合度更高， 有利于第三方信息的获取； 二是也能利用第三方的专业性优势，使得评价结果更加科学，实现政府与社会组织的合作。

“半包” 模式的缺点：一是第三方的工作程序和工作方法与财政部门评价组相差略大， 实际的评价工作往往与财政部门提出的评价需求和目的有偏差， 常会出现阶段性评价完工后需返工重新评价的问题； 二是第三方仅作为实际操作者， 最终对评价结果负责的是财政部门评价组， 这也给财政部门评价组带来风险。

（三）“编入评价组”模式

1.模式概要及管理形式

这种模式是在由评价主管部门主导的绩效评价中，第三方机构或者行业专家以评价组成员的身份参加评价的一种工作模式。 第三方人员编入财政部门评价组，单独签署聘用协议， 以外聘人员的身份参与绩效评价工作， 和财政部门评价人员共同组成评价组， 日常由财政部门评价组管理。

2.优缺点分析

该模式的优点： 一是能够让第三方机构人员在评价中发挥经验丰富、 专业性强的特点， 或者利用行业专家在某一领域的权威性的作用， 弥补政府部门开展绩效评价存在的专业性不强、效率不高等问题； 二是编入财政部门评价组更有利于对第三方人员的管理和监督，实时掌握其工作状态， 及时调整工作偏差。

该模式的缺点： 政府部门开展评价力量有限， 能开展的绩效评价项目也有限，只能在重点领域的重点项目上开展工作，以起到“以点带面”的效果，不能很好地适应当前预算绩效管理全面铺开的实际情况。

（四）第三方参与评价的共性制约问题

2019 年天津市开展的市级重点财政支出绩效评价项目中， 乡村公路补贴和现代农业创新团队建设两个项目以“半包”模式引入第三方参与绩效评价工作， 并从中总结了很多宝贵的经验教训。 2020 年，为继续推进评价工作提质增效， 加大对第三方中介机构的培育力度，天津市以招投标形式在全国范围内选出7 家优质会计师事务所参与2020 年重点项目绩效评价工作。 现结合历年以“编入评价组”模式引入第三方参与绩效评价工作的模式经验， 总结不同模式下第三方参与绩效评价面临的共性制约问题。

1.第三方信息获取方面的制约

在绩效评价启动阶段，第三方获取的评价项目信息主要来源于项目负责人员和项目立项文件等资料， 对于项目绩效评价的立项背景、需求重点、 评价目的在认识上存在一定局限性。 而第三方加入绩效评价工作后主要负责现场工作， 与项目主管处室沟通较少， 往往到后期报告形成阶段， 才与项目主管处室对接报告内容。 此时往往会发现第三方所出具的报告与主管处室重点关注的内容存在一定差异， 报告主题、结构、口径、内容以及发现问题等方面可能会需要大量修改， 在修改过程中会耗费大量时间和精力。

2.第三方工作程序方面的制约

在绩效评价现场评价阶段， 也是第三方充分发挥其专业性工作的阶段。 第三方独立机构充分参与绩效评价实施阶段， 其具备的专业水平和中立性不仅有助于绩效评价的公正合理， 也有利于缓解政府业务繁重的压力，更有利于发挥绩效评价工作的监督作用。 政府评价部门在绩效评价覆盖范围日益广泛的当下， 也能从繁重复杂的绩效评价工作中解脱出来， 更好地履行指导和监督职能。 但是第三方独立机构的工作程序很大程度上根据自身审计工作经验， 沿用以前的工作方式， 使用的绩效评价指标、 报告模板也与文件规定差别很大。 在开展工作前如果没有做好沟通和事前培训， 第三方独立机构的专业性不但无法得到充分发挥， 还可能出现工作文书内容差异、 与其他绩效评价报告无法横向对比的漏洞。

3.第三方专业能力方面的制约

财政支出绩效评价工作并不是仅仅对项目的财政支出情况进行检查， 更注重项目的完成质量和体现效果。但是第三方专业机构往往专业性体现在财务审计方面，对项目的具体工作方面专业性有限。 然而绩效评价项目涉及的领域十分广泛， 各项目的专业性也各不相同，第三方机构对绩效评价项目涉及的专业领域了解不够深入。同时由于工作经验所限，第三方机构往往对于项目单位部分问题的情况说明是否合理无法做出专业判断。 在2020 年的绩效评价项目中，大部分项目采取聘请专家发表意见的方式， 使绩效评价报告更具专业性。

三、结合天津现状如何提升第三方引入和管理效能的建议

（一）“全包”和“入组”形式并存，解决“量”与“质”的矛盾

1.如何开展“全包”的建议

（1）完善遴选机制，提高准入门槛

建立公开、透明、择优竞争的遴选机制， 对参与第三方评价的会计师事务所等中介机构进行考核评价。 一是制定完善的遴选标准，对参选事务所的规模、 资质、评价业绩、信用等作出具体规定； 二是以遴选标准为依据， 建立第三方机构库，通过第三方机构自行申报、行业专家监督、财政部门审核的方式， 确定第三方机构库，并实行动态管理，优胜劣汰；三是在第三方机构库的范围内，通过招投标的形式， 让中介机构公平竞争，最终确定入选具体评价项目的中介机构。

（2）规范工作程序，加强过程监控

制定第三方机构参与绩效评价的评价规程， 规范工作程序，并实施过程监督。一是对第三方机构进行业务指导，对评价程序、工作纪律等做出具体要求， 明确工作底稿及绩效评价报告的格式、内容和相关资料的获取流程；二是制定评价方案，在具体项目开展前， 对该项目评价范围、评价目的、指标设计侧重点等做出标准的要求，并形成评价方案； 三是进行过程监控， 由财政部门派出代表对第三方机构的工作进行定期或不定期的检查，并加强沟通， 确保工作质量和程序合规。

（3）完善验收审核，提高评价质量和采信度

项目评价完成后， 对第三方机构的绩效评价项目进行验收审核。 一是对第三方机构评价工作效率进行考核， 核查完成评价工作的及时性； 二是对评价工作的客观性进行考核， 对获取资料的真实性、 审核程序的完整性、 支撑结论的依据进行抽查复合； 三是对评价工作的质量进行考核， 检查指标设计的科学性、 评价方向与评价的目的对应性以及底稿制作和评价报告的规范性等内容； 四是对第三方机构在绩效评价过程中是否遵守工作纪律进行考核， 通过向被评单位发放调查表的形式复核工作纪律问题。

（4）建立对第三方奖惩机制和公示制度

构建第三方机构绩效评价工作的奖惩机制， 并与绩效评估业务委托相挂钩。 一是将对第三方机构的日常监督及验收环节的结果进行公示， 记录第三方机构的绩效评价业绩、 工作规范性和失误等，形成档案可公开查阅；二是日常考核及验收环节得分情况， 可以与绩效评估业务委托相挂钩， 对于考核结果好的第三方机构， 在下次招投标绩效评价项目时优先考虑； 三是建立合理的退出机制， 第三方机构在工作中出现重大失误， 或谋取私利的， 应该要求第三方机构从机构库中退出， 有重大差错等产生严重后果的行为，应该依法追究第三方机构的法律责任。

2.如何采用“入组评价”的建议

（1）建立健全注册会计师（以下简称“注师”）推荐和采用程序

采用 “入组评价” 的方式， 要建立健全注师推荐和采用程序。 一是根据绩效评价项目的规模、 难度和质量要求等因素， 确定对注师的资质、工作经验、专业能力和对注师数量的具体要求；二是选聘注师时可采用行业推荐、 财政部门内部推荐等途径，采用差额推荐的方式，财政部门成立审核小组， 在所推荐的人选中，根据其资质、绩效评价工作经验、 与具体项目匹配度、 职业道德等情况进行审核， 择优选择编入评价组。

（2）建立参与评价注师人员储备库， 优先使用参与有经验、表现好的注师

建立参与评价注师人员储备库，一是通过发布公告、申请邀请、 审核审查等程序和方式， 建立数量充足的注师人员储备库； 二是按照参与绩效评价工作的经验、专业能力、道德水平等，在注师人员储备库中进行分级管理； 三是对储备库中的注师实行动态管理， 建立准入和退出机制，吸收优秀人才，对工作出现重大失误的退出储备库； 四是在选择编入评价组的注师时， 优先在注师人员储备库中选择有经验、表现好的注师。

（3）建立参与注师反馈制度，提高其工作积极性

一是建立起良好的沟通交流渠道， 在绩效评价工作开展的过程中， 积极听取注师人员的专业性建议， 增加其话语权与参与权； 二是要在合理范围内给予注师充分的信任，赋予其责任与使命，使其获得责任感与信任感，以此激发其内在动力； 三是及时向注师所在事务所反馈其工作情况， 对注师在绩效评价中的工作成果、 专业能力、综合表现等予以反馈，提高其工作积极性。

（4）参与市场情况，适当提高补助标准

在选聘注师时， 了解注师行业实际收费行情， 合理制定补助价格。 一是以注师服务的社会平均成本、 税金和合理利润为基础， 考虑当地经济社会发展水平和注册会计师行业发展程度等因素，合理确定费用基础；二是要依据项目的范围、 复杂程度、工作量的大小、注师的资质、耗费的工作时间、执业责任风险等因素， 确定合理的补助标准。

（二）健全法律法规，明确不同形式下第三方评价权利和义务

1.明确划分政府部门与第三方评价机构间的职能边界

政府部门与评价机构间的权利与义务， 通过制度化和法制化建设予以明确，保证第三方评价的独立性，避免受政府机构、 被评单位的干扰。同时，在政策制定过程中， 要规定清楚参与评价的第三方机构应负担的责任和义务， 明确第三方机构不履行义务的法律责任， 并对未能公平公正公允地开展绩效评价工作导致的各种后果承担全部责任。

2.建立和完善对第三方参与评价服务购买的指导意见

政府部门应该出台制定关于对第三方参与绩效评价服务购买指导意见等实施细则， 明确购买主体、服务承接机构的权利和责任。 对项目的立项、文本编制、组织实施购买的程序和方式、付费原则、费用核定以及购买主体的权利、责任， 服务承接机构的权利、责任做出明确规定。

（三）加大培训力度，增强第三方绩效评价工作的专业能力

1.制定严格的准入标准和规范， 从源头保证第三方机构参与评价的专业能力

对参与评价的第三方机构的基本资质和条件， 可以从多方面进行规定，例如：是否取得行业协会许可的专业资质； 是否具备委托评价服务必备的硬件设施、 专业人员配置以及内部管理制度等； 是否在行业内有良好的声誉和业绩； 是否有处罚或惩戒以及投诉记录等内容。

2.定期开展培训和业务考核， 提升第三方机构的专业能力

政府部门应与行业协会联合定期开展不同类型的培训活动，涉及政策解读、评价方法、 行业自律等多方面内容的培训， 提升第三方机构的专业能力， 规范其参与评价的行为。同时，要制定对第三方评价人员的能力 （包括专业素质和技术水平、 职业操守等） 进行定期考核的制度， 以提升第三方评价机构的专业性和公正性。

（四）建立与第三方的沟通交流机制，减少临时动议，提升沟通效果

1.搭建交流平台，推动政府部门与第三方沟通交流机制的构建

在日常工作中， 不定期开展沟通交流， 实现双方各自掌握的政策形势、 评价方法的共享。 同时在评价实施之前， 制定规范化的沟通日程， 将整体评价工作划分为具体的评价阶段， 在重要节点开展定期交流， 减少临时动议， 提升整体评价工作的效率。

2.建立常态化的评价监管机制， 保证评价进度实施和评价结果真实

政府部门通过制定对第三方参与绩效评价工作监督检查的管理办法， 加强对第三方评价机构指标设计、评价标准、数据核查、评价进度等方面的业务指导和过程监管， 实现与第三方机构的定期汇报、 定期交流、 定期反馈， 同时不定期进行现场抽验核查， 对第三方机构开展再评价， 保证评价进度实施和评价结果真实。