农村公共事务治理中农民“漠视”现象解构及其破局——以C市Y村公共池塘资源治理为例

陈 彪，贺 芒

（重庆大学公共管理学院，重庆 400044）

一、引言与文献综述

2020年，我国脱贫攻坚工作取得决定性胜利，实现了现行标准下贫困人口的全部顺利脱贫，农村工作重心从精准扶贫过渡到乡村振兴。从“扶贫”和“振兴”两个关键词的转变可以看出，精准扶贫的“扶”注重资源的外部嵌入和扶贫资源、扶贫对象的“瞄准”［1］，而乡村振兴却很难通过依靠外部力量来实现农村的长远高质量发展，农民内生动能的增强将成为推动乡村振兴的关键［2］，因此，应更加注重调动农民在乡村治理中的积极性和主动性。未来农村发展动力将从外生性输入转变为内生性输出的发展模式，乡村振兴对农村治理体系和治理能力的要求越来越高，也对农民在乡村振兴中的作用发挥要求越来越高。然而，在此背景下，农村基层公共事务治理中的农民漠视和不参与现象仍大量存在，“政府埋头干、百姓靠边看”的现象屡见不鲜，这反映出农民乡村公共事务参与的动力不足和意愿不强。为何会呈现出农民对乡村公共事务治理的“漠视”现象？其背后透视出什么样的深层原因？如何有效破解农民公共事务参与中的缺位难题？回答上述问题不但对完善乡村治理体系和提升乡村治理能力具有重要意义，而且对加快实现乡村振兴也有所裨益。

农村公共事务治理中的村民“漠视”现象，其本质是农民乡村治理参与问题。农民参与作为基层治理研究中的重要议题，既有研究大致可以分为农民参与的方式途径、影响因素和参与困境等方面。农民参与被视为通过正式规则或非正式规则介入公共事务决策和治理的过程［3］。按照参与的实质性程度，农民参与可分为无实质性的参与（表面参与），如告知、引导、劝解型参与等；实质性参与，则包括合作、授权、控制等［4］。按照参与的组织化程度，农民参与可分为组织化参与和自主参与。其中，农民组织化参与带有一定组织特征，常见的如农民合作社参与贫困治理［5］；自主参与则是指农民在没有外部强力作用的驱使，自发、主动形成参与社会生活事件的治理的行为［6］。既有研究还认为，农民参与程度呈现出从乡村精英、普通农民、弱势农民递减的差序格局，并重点把视野聚焦于乡村精英，认为中国农村社会是主要依靠乡绅或地方能人进行治理［7］。乡村精英善于利用自身的社会关系网络，并借助其掌握的资源优势，构建合法“话语”体系，取得民众的信任［8］。与此同时，乡村精英也可能利用其自我优势攫取更多资源［1］，并产生了“精英治理”与“精英俘获”并行的乡村治理研究热词。而对于弱势农民的参与，学者们关注其参与日常，主要聚焦其政治参与，如环境抗争、农民上访，是农民参与政治生活的一种特殊形式，即以对抗行为进行参与意愿表达［9-10］。

农民参与的影响因素研究，则可归为三种视角。一是利益视角，认为利益驱使可以调动农民的参与积极性。闵师等［11］以乡村旅游为例，证实开展乡村旅游可以带动农民增收和激励农户积极参与农村环境治理，其内在逻辑是与农民利益挂钩的收入提高会降低农户参与环境治理的成本。二是赋权视角，认为农民权力和权利意识的养成有助于调动其参与的积极性。经济权利、政治权利和社会治理权利等方面农民权利意识的养成，有助于找回农民乡村治理“在场”，破解农民主体性缺失的困境［12］。三是法制视角，即国家法律法规规定的农民参与义务。主要表现在国家法律规定的农民应尽的公民义务，如“村委选举”［13］等。

对于农民参与不足的解释，学界也形成了国家与社会两个分析视角。国家分析视角主要有两种竞争性话语体系：一种话语体系认为，政府治理重心的下移和权力的延伸，极易形成农村治理对政府权力的路径依赖，导致农民动员不足［14］；而另一种话语体系则认为，农村税费改革后，基层政府财政汲取能力弱化，治理重心逐渐转变为向上争取资源，致使基层政权“悬浮化”［15］，导致动员能力不足。而社会分析视角认为，农村农民进城和劳动力外流导致农村空心化和老龄化严重，制约了农民参与能力［16］，农村社会资本不足等因素加剧了农民的参与困境［17］。此外，农村公共事务的公共物品固有属性也引发“搭便车”的集体行动困境［18］。

综上所述，农民乡村治理的参与模式研究、“利益视角”“赋权视角”“法制视角”的影响因素研究以及“国家和社会”维度的农民参与困境解释等的诸多观点，为本文提供了具有启发的理论借鉴。然而现有研究也存在一定解释不足，无论是国家还是社会维度的农民参与困境研究，大多立足于“农民主体”之外的要素，提出农民参与不足的因素分析。即使立足农民主体的研究，也大多从单一维度分析入手，难免“只见树木、不见森林”，对农民农村公共事务治理的“漠视”现象的解释也难以全面认识。基于此，本文在借鉴既有研究的基础上，尝试构建一个整合性分析框架，纳入国家与社会分析维度，综合利益、赋权与法制等要素，构建“基层政府-农村-农民”情境分析框架，以求更好理解农村公共事务治理中农民参与漠视的实质。

二、案例描述与分析框架

（一）案例引入与简要评述

1.案例描述 Y 村位于C 市T 区西南部B 镇，2019 年共计居民户431 户，户籍人口为1 782 人。Y 村交通便利，国道319线贯穿而过，地形以丘陵为主，丘陵之间形成池塘与良田。2017年初，Y村实现整体土地流转，以种植柑橘等水果经济作物为主，青壮年外出务工，流失严重，常住人口仅占户籍人口的比例约30%，以留守妇女、未成年子女和老人为主。

Y村共有3口公共池塘（俗称“堰塘”），总面积约0.5公顷。2017年，堰塘承包到期后，村委会决定对承包权进行公开比选，承包费由上一承包期（5 年）的2 万元调整到2.6 万元（上涨30%）。终因费用上涨利润微薄，前承包人放弃承包，其他意向承包人也因距离远、不便管理等放弃承包。Y 村池塘承包就此搁置，随后村委会尝试再次启动承包“比选”，因村民不愿让步价格和不愿推动承包而再次失败。Y村池塘无人过问，搁置至今，成为三口“闲塘”。

2.简要评述 Y 村公共池塘治理案例虽小，其背后映射出的治理意涵却值得深思。笔者认为公共池塘属集体资源，村委理应较为重视公池资源的治理，推动池塘的承包；村民也会认真参与承包治理的推动，进而盘活村集体资产。然而，在2017 年承包期满后，按惯例进行承包权公开比选失败后，村民不参与，村委几乎放弃了村池塘资源的治理，沦为“闲塘”。为何会形成农民对农村公共事务治理的漠视，并导致参与不足？其是否透视出深层次的内在影响机理？能否通过对此进行学理分析，找到农民治理参与不足和参与“漠视”的破解之道？本文拟构建研究分析框架，尝试对上述问题进行廓清回答。

（二）分析框架

要回答上述案例中农村公共事务治理中的农民“漠视”现象，显然从某一维度解析难以令人信服。本文受学界已有研究观点启发，借鉴系统思维，从政府、农村、农民的全场景出发，基于基层政府层面、村庄层面和农民个体层面构建整合性分析框架，尝试解释农村公共事务治理中的农民“漠视”现象。

1.基层政府层面 主要表现为基层政权悬浮、功能缺位，导致其行政动员能力不足。我国是单一制国家，宪法规定地方行政系统按照省、县、乡进行层级设置，高度发达的科层治理结构保障了中央政令有效畅通。单一行政体制结构下，上下级政府之间的行政隶属关系使中央在提出目标之余，还有权力要求地方贯彻实施中央政策与指令［19］，自上而下的科层组织结构和政府回应等特点决定了基层政府在农村场域的行为逻辑，并最终影响到农民参与行为［20］。

农村税费改革后，基层政府向下的财政汲取能力极大弱化，转而寻求上级政府的财政支付转移，有学者用“汲取”型政权到“悬浮”型政权来形容这种变化［15］。治理资源来源的变化，影响基层理性政府行为，转而向上“跑部钱进”，导致其在农村治理“不在场”和功能缺位，形成国家行政力量与基层自治需求在农村场域的“不均衡”对接。一方面，农村社会的发展导致农民公共服务需求不断提升，要求政府的回应性不断提高；另一方面，基层政权的进一步弱化，使得农村基层治理陷入失序状态［21］。基层乡镇政府疲于完成上级政府规定的各项“约束性”任务，以求得完成压力型体制下的任务逻辑和赢得锦标赛体系下的晋升逻辑，难以有效推动农村公共事务治理的行政动员。

2.村庄层面 主要表现为农村转型期村庄空心化、治理机制（利益、情感和规则）不健全、治理能力不足。城市社会的快速变迁加剧了农村社会的转型，对农村社会带来最大的影响是流动性增强，农民进城致使农村人口大量外流，农村空心化和老龄化严重，这直接影响农村治理能力、治理机制运转。首先，治理能力的削弱。农村大规模人口外流对农村自治能力具有负面影响［16］，直接表现为对村庄公共领导力的削弱及农民归属感的缺失。大量青壮年和能人进城致使农村常住人口不断减少，留守老人和妇女因人力资本不足，治理参与效率低下［22］，导致农村治理能力削弱。人口快速流动还会导致农民与农村之间的纽带关系发生变化，归属感削弱，致使农民参与农村公共事务的意愿日益降低。其次，治理机制的不健全。农村社会属于强连接社会，村务内部事务的治理表现为正式治理与非正式治理的结合［23］，正式治理指规则、制度等形成的村民约束，一般用来解决政策规定或村内部重大事项；非正式治理则包括情感和利益等［24］，用来引导村内部一般事务的治理。然而，在村治实践中，农民进城，能人和精英的缺失直接导致治理机制的运转失衡，产生连接村务和村民的“结构洞”［25］。最后，农村规模扩大带来的影响。奥尔森［18］认为，组织合作程度及其成本与集团规模大小紧密相关，规模越大，达成目标一致性及集体行动越困难（低）。撤乡并镇带来的农村规模扩大，并因此对村自治和服务供给能力提出更高要求［12］，而与管辖规模随之扩大的农村组织领导力并未实现同步提升［16］，导致农村在村务公共事务治理中呈现能力不足。

3.村民层面 主要表现为农民进城、精英缺失、缺乏收益分配和利益关联机制。整体而言，农民参与村务治理存在差序结构。农村能人（或农村精英）在农村公共事务治理中发挥较大的带动作用，这一点被已有研究文献证实［7，26］。精英治村不仅表现出参与能力的优势，如掌握一定的权力、资源、拥有一定社会影响力和社会网络［27］；还表现在精英的带动作用，能充当村务治理的协调和连接作用，能对村庄内部其他成员乃至社区结构产生影响［28］。然而，农民进城、农村经济精英日益被城市吸纳，农村政治精英疲于应对上级考核，呈现出农村公共事务治理中的精英缺失情况。

图1 农村公共事务治理中的农民“漠视”现象分析框架

另外，农村公共事务的治理对象属于公共物品，无论农民是否参与集体公共事务的治理都不会或者很少影响其利益分享，这将导致村民彼此之间默契的“搭便车”行为，即奥尔森的“集体行动困境”。解决集体行动中“搭便车”现象，需要运用选择性激励措施实现集体内部成员之间权力、利益等方面的不平等［18］。农村是人情社会，村民之间公共事务治理“搭便车”问题无法通过正式制度得以解决，通过地方性知识（如“村规民约”“地方习俗”）等非正式制度成为调整农民行为成为重要手段。但处在社会结构变迁过程中的农村，流动性增强、农民结构变化等使得非正式制度的约束功能日渐式微。利益分配机制更是限于农村资源汲取能力降低和集体经济退化，加之农民自身经济收入的提高，农村经济激励措施逐渐丧失其激励功能。因此，在约束和激励不足的双重条件下，农民缺乏参与农村公共事务治理的内生动力，形成农民治理参与的“漠视”现象。

三、“漠视”现象解构：整合性分析

Y 村公池资源治理“漠视”现象透视出当前农村公共事务治理普遍存在治理参与不足和意愿不强问题。研究农村公共事务治理中的农民参与问题，有必要从农民主体出发，围绕基层政府、农村村庄以及农民本身行动逻辑分析，还原农民治理参与场景。结合本文分析框架，从基层政府行动逻辑到农村运行逻辑再到农民行为逻辑的层层深入，通过多维度的场景深描，揭示农民公共事务参与治理不足问题的实质。

（一）基层政府行动逻辑

1.汲取型政权到悬浮型政权转变，基层政府治理重心转向 农业税费改革被视为研究我国乡镇基层政权行为的重要分界点。农业税费时代，乡镇作为直接征收农业税费的主体，能从农业税费中获取相当收入，成为支持和保障乡镇基层政权运行的关键［29］。后农村税费改革时代，基层政府逐渐从对农村社会的“财政汲取”转向上级政府的“资源分配”，基层政府逐渐从汲取型政权到悬浮型政权转变。这一转变直接影响基层政府的行动逻辑，农业税费时代基层政府形成财政汲取的治理路径，从而让基层政府重视农村基层治理；“财政转移”支付的后税费时代，直接将基层政权吸纳进入更为严格的科层治理体系，带来基层政府治理重心的转向。当基层政府吸纳进入更为严格的科层治理体系，需按照纵向央地关系规则进行互动，乡镇政府由之前的农村工作重心，转向压力型体制的下任务完成逻辑和锦标赛体制下的资源争取和晋升逻辑［30-31］。科层制的运作依靠的是上下级之间的衔接和平级之间的协作，因而农村基层治理被转化为各“条块”部门的外部化的技术行动，由农村社会治理导向转变为任务逻辑下的技术导向。

B 镇办公室工作人员直言，以前（农业税取消前）我们（政府）更注重农村农业发展和农村公共事务的治理指导工作，现在更多把精力用在上级下达的各项硬性指标，如扶贫指标、维稳指标等，这些都与上级对我们的考核挂钩，实质上就是与钱挂钩，我们也没办法，上级考核什么我们就关注什么。

（访谈资料：20201130BZ）

如今，基层政府行动逻辑的转变更为重视上级硬性指标在乡村的落实，比如精准扶贫等，任务导向的技术治理，难免无法兼顾基层社会治理等软服务项目的提升，更无法有效进行农村治理的行政动员。

2.基层政府职能回应性与农村需求匹配性的失衡，基层治理功能的缺失 农村是链接国家与农民的连接点，在农村社会存在着国家权力与乡村自治需求的交融交汇。基层政府是国家权力自上而下的延伸，是国家的基层代言人，中央各项政策在执行的最后一公里，依赖乡镇政府行政管理权的职能承担，其职能是将国家意志传递到农村。从这个意义上，乡镇政府有责任和义务回应农村的治理需求。而村民自治是农民在国家有关的法律法规范围内，通过公民自我管理、自我约束等方式进行村务治理。伴随着农村社会的转型和农村发展水平的逐渐提高，农民自治在公共物品配置、农村基础设施改善、社会公共服务提升等方面表现出日益增长的治理需求。而农村作为农民和基层政府的连接带，基层政府治理重心转变和科层体系吸纳，对硬性指标的技术治理逻辑增强，对农民增长的公务服务需求的指导和回应不足。基层政府的农村社会治理指导功能日渐式微，造成对农民公共事务治理参与的动员能力不足。

乡镇政府除了对我们政策性要求落实管理督导得严以外，如精准扶贫任务、上访任务等有强硬的考核要求，对于农村事务治理几乎不得过问。只要村民不闹事就行了，哪管得了你那么多。

（访谈资料：20201127YC）

B镇办公室工作人员也坦言，我们现在完成上级的各种检查考核是重点，对下面也主要是依据当前的考核重点工作来抓。至于村内部事务治理这些事项，哪有时间去指导嘛，而且你一去指导，下面就问到你要钱支持，本来现在经费就有限，多一事不如少一事。（访谈资料：20201130BZ）

（二）农村层面运行逻辑

1.农村治理空心化，农村治理能力削弱 城市化和工业化的推进带来了农村的社会结构变迁，农民进城、农民与土地分离，传统的“熟人治村”“能人治村”特征在城市化工业化的背景下悄然消逝，人口流失、精英缺失带来村落凋零等农村“空心化”问题日益严重。具体而言，农村空心化对农村事务治理主要带来三个方面的影响：一是治理主体的缺失。农村依赖农民为主体的自治力量，劳动力的大量涌入城市务工，带来最直接的影响是农村治理主体的缺失。在一定程度上，农村已经缺失了治村最重要的治理主体单位——农民。二是治理结构洞的产生。农民进城不仅带来农村劳动力的缺失，农村精英也被城市吸纳产生精英流失。正如前文分析，现在留在农村大多是老人、妇女或未成年儿童，这部分群体大多缺乏直接参与农村公共事务治理的能力，传统依赖“精英治村”和“能人治村”，精英缺失难以发挥农民与农村连接功能，产生农村治理的结构洞。三是治村领导力的弱化。一方面，农村经济精英的流失削弱了治村动员能力和社会网络建构；另一方面，农村政治精英为上级政府行政所吸纳，疲于完成上级完成的影响任务，治村领导力弱化。调研发现，Y村“空心化”现象较为严重，是闻名的“打桩”村，在外出务工农民中，不少农民都选择了自揽工程或成为打桩工人，村庄内年轻劳动力缺失，经济精英外出谋业谋求城市更好生活条件，无心参与村务治理。现任村两委等政治精英也长时间在职，且年龄也都接近60岁，无力推动村务的有效治理。农民主体大量流失，经济精英缺失、政治精英乏力已成为Y村治理能力弱化的结构性因素。

2.撤乡并镇调整带来的治村规模扩大治理任务的增加 管理幅度和管理层级的有效性问题是组织管理学的经典问题。一般而言，管理幅度与管理层级成负相关关系，即管理幅度越大，管理的层级越少，反之亦然。2017年，T区启动了撤乡并镇工作，将Y村原所在W 乡并入B镇，伴随撤乡并镇的是Y村行政区划的调整，将原B镇毗邻地区的部分范围和人口划入Y村。撤乡并镇后，带来Y村治理规模的扩大，人口增加近400 人，范围扩展数平方公里。在撤乡并镇带来治村规模扩大的情况下，Y 村的经费和人员班长并未得到有效增长，与之同步带来的影响是，村两委更加注重完成上级政府下达的硬性任务，治村能力和治村体系建设更是无力顾及，逐渐形成村两委在村务治理牵引功能缺位。

前两年的撤乡并镇，一方面我们的范围扩大了，覆盖的人口多了，另一方面我们人手和资金又没有增加。这几年，扶贫任务又重，我们能完成好上面规定的这些工作都已经不错，村务治理你说那个来管，这不是没事找事吗？（访谈资料：20201127YC）

3.治理体系不健全，正式制度和非正式制度难以发挥功能 在治理体系中，正式制度与非正式制度被视为是相对应或相互补充的，对治理行为起到规范和约束作用的一系列显性或隐性规则。一般人为设计的规则、制度等规范或程序性规则，被称为正式制度；未经人们设计而长期社会交往中形成的意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等情感规则，被称为非正式制度［32］。在特定的乡村历史文化背景，正式制度与非正式制度共同制约着村民行为，调适着村民内部的治理结构关系，对村庄社会的意识形态和日常生活实践起到重要的影响作用［33］。然而，农村治理实践显示，正式制度治理主要用于国家政策规定或村内重大事项，对于涉及村内一般公共事务的治理主要依靠非正式制度。由于缺乏系统的治理体系和治理机制建设，正式制度和非正式制度对农村公共事务治理发挥的功能有限。调研Y 村发现，Y村的治理体系不健全，除政策性很强的事项外，村务治理基本停留在传统的口头临时沟通层面，正式制度或非正式制度治理机制都较为缺乏，功能发挥有限。

村上工作的开展，有政策规定的就按照政策办，没有规定的，都是口头协商嘛，事情稍微大点的就开一个会，就像你刚才问那个集体资产管理等等，都是把大家召集起来投票表决就行了。本来这种事情也不多，一年也没得几次，村上基本没得自己设计的管理制度和规范，都按照上头的来嘛，不出问题就行。（访谈资料：20201127YC）

（三）农民行为逻辑

1.农民进城、精英缺失，农民参与自治内生动能缺乏 农业社会向工业社会的快速转型，带来农村的社会结构变迁，直接表现便是城市对农村人口的吸纳，大量农民进城。而农村社会的乡村自治，农民是自治主体，其中农民的大量流失，造成农村公共事务与农民治理主体的分离。农民居住地与远离农村户籍地，导致进城农民对原户籍地村庄公共事务缺乏参与意愿和参与动力，因为农民进城降低了对农村公共服务改善的需求强度。换句话说，农民进城让农民对农村公共事务治理的依赖降低，造成农民对农村公共事务治理参与的回应不足。农民进城不仅带来农村治理主体数量的流失，更带来农民治村能力的降低，造成农民自治内生动能不足。农民进城不仅仅是劳动力的输出，也包括众多农村精英不安于农村发展现状，而谋求城市更好发展的改变。缺乏“能人治村”协调下的农村基层治理，失去了农民和农村连接的重要纽带，无法激活农民的公共事务治理内生动能。Y村作为经济欠发达村，但交通便利，谋求经济利益成为Y村众多农民的理性选择。

据Y 村村委会主任介绍，我们村没有什么工业产业，但外出交通比较便利，到成都、重庆都非常方便，很多农民都外出务工和自揽打桩工程，几乎占到总人口的60%～70%。其中，自己做打桩生意的往往都是头脑灵活和有一定经济基础的，外出打工的也都是些青壮年。他们常年在外，屋头只剩老年人、妇女等，他们哪有好多意愿和想法嘛，像堰塘的承包，他们根本不关心，这与他（她）有撒子关系嘛。

（访谈资料：20201127YC）

Y村与大多数农村一样，农民的大量外流和农民精英群体的外出自揽工程等现象十分严重，带来的无外乎是农民自治内生动能的不足，其把更多的精力和希望寄托在了外出务工和揽工程的收入上，至于农村的公共事务，往往是持“事不关己、高高挂起”的态度。

2.利益关联机制缺乏，难以调动治理参与积极性 利益机制是激活农民参与公共事务的重要因素，通过利益分配实现农民的行为激励与约束。然而，利益关联机制的有效运转的两个基本条件是，一是具有激励效应的分配机制设计。分配机制设计应体现差异化分配原则和激励原则，否则就沦为“大锅饭”，无法产生激励效用。从Y 村的调研看，Y 村主要的利益分配，基本按照国家政策的规定进行，如精准扶贫资金，只有村内符合条件的家庭才能按规定获得。粮食直补款、低保金等也都有相应的国家标准进行政策执行。Y村缺乏村内的二次分配机制，究其原因，是Y村缺乏二次分配的资源和利益。二是具备可供分配的利益资本。充足的利益资本是实现利益分配激励的必要基础。否则利益机制只能是无米之炊。Y村经济并不发达，村集体资源也并不富裕，产生的收益也十分有限，甚至微乎其微，必要的资金运转大都靠上级政府的支持。在这种条件下，Y 村的利益机制失去了长期运转的前提。在村支书的访谈记录中，印证了上述观点。

我们村的集体资源看得见，没有村集体的产业，只有少量池塘、坡地，经费主要靠上级的专项资金补贴，而专项资金又不能用于其他事项，否则出了事情那个负责？用钱调动大家参与不是没想过，但哪来钱呢？说到分红，有撒子分红嘛，除了国家每年发的种粮补贴，没得其他任何一分钱的分红，村头估计也没得撒子钱。（访谈资料：20201127YC）

村民也反应，除了农业补贴费用外，基本没有收到村集体的任何分红，因此，村务治理基本对农民没有任何经济上的关联关系。

3.公共事务治理公共性特点，导致的搭便车行为 农村公共事务治理具有公共物品特点，农民对公共产品有着不同的天生的朴素主义的看法，本着实用主义行事逻辑，对公共事务治理中自己有利则积极参与，对自己利益小或无利则不参与或不在乎，表现出漠视现象。事实上，农村公共事务无论农民参与多寡，都很难在分配机制上进行充分体现，其具有公共属性的一般特点，透露出农村公共事务治理中存在的集体行动困境，导致村民公共事务治理的搭便车现象。

村里的事情，除了喊我们必须去投个票的，其他的管不管没得撒子（什么）影响，又不得给你多分一分钱，有些事情还是费力不讨好。就像你说的我们这个堰塘，他包好多钱跟我有撒子（什么）关系？你积极参加了不给你多发钱，你不参加也不会有撒子损失。我出去打工（就近）还有30 多块钱一天，有啥子不好的呢。（访谈资料：20201127YC）

通过农民的访谈发现，对于农村公共事务的治理，普遍存在“不是我的事，与我关系不大，干多干少一个样”的认识，认为反正是公家的、集体的资源，多付出努力和积极参与治理，也没有相应的报酬，陷入集体行动困境。

四、治理路径：农村公共事务治理中农民“漠视”现象的破解

农村公共事务治理中农民“漠视”现象，本质上透露出农民公共事务治理参与不足、意愿不强的问题。从可能影响农民治理参与的政府行动逻辑、村庄运行逻辑以农民的行为逻辑出发，以政府-农村-农民的整合性分析框架，解构农民治理参与不足的深层原因。基层政府的治理悬浮、功能缺位，导致其治理动员能力不足；农村转型期村庄空心化，治理机制（利益、情感和规则）不健全，导致治理能力不足；农民进城、精英缺失，缺乏收益分配和利益关联机制，导致村民参与不足。基于此，提出如下农民公共事务治理参与“漠视”的治理路径。

首先，夯实基层政权建设，提升政府权威及其行政动员能力。基层政府面临权责的不对等，承担无限责任，而拥有有限权力。尤其是农村税费改革后，基层政权的资源汲取能力大大降低，而财政转移支付被上级层层截留，基层政权资源与责任错位，难以有效回应农村公共服务增长需求和完成上级政府下达任务。这也是农村基层治理能力逐渐弱化，基层行政动员能力不足，农民公共事务治理参与不强的重要原因。为此，国家应更加重视基层政权，尤其是乡镇政权的建设，在乡村振兴的战略背景下，基层政权的能力和作用发挥直接关乎农村治理体系的建设和农村的发展水平的高低。要通过加大财政转移支付力度，推动“项目制治理”等形式，落实资源的下沉和治理重心下沉的“同节奏、同步调”。提升基层政权的行政权威和资源动员能力，推动农村内生发展。

其次，健全乡村自治体系，提升自治能力。“三农问题”重点在农业，难点在农村，关键在农民。农村作为农民自治的具体场域，在农村空心化的大背景下，如何健全乡村自治体系，提升自治能力是关键。研究发现，农村公共事务农民参与不足的问题，关键在农村空心化，治理体系和治理机制不完善，农民动员能力弱。为此，要健全乡村自治体系，夯实农村自治能力，要以乡村振兴为抓手，通过产业兴旺吸引人、生态宜居留住人、乡风文明熏陶人、治理有效锻炼人、生活富裕满足人为具体手段。通过农村内生能力的培育和乡村振兴的推进，改变农村极弱的困局，并进一步逐步构建村民利益关联机制，通过利益规则、情感规则和程序规则的引导，提升农村调动农民参与公共事务治理的积极性和主动性，提升农村自治水平。

再次，着力推动乡村振兴，吸引农民返乡择业创业。乡村振兴，关键在人。农民作为乡村振兴和农村基层治理的关键，要充分重视并解决农民流失问题。要增加农村对农民的吸纳能力，增强农民返乡就业的积极性，创造便利条件，引导农民就近择业，减少农民的大量流失。要加强农民能力提升培训，培养一批懂农业、爱农村的职业农民，充当振兴乡村的生力军。具体而言，要以乡村振兴为抓手，加大惠农政策扶持和资金支持力度，扩宽乡村金融信贷范围和简便信贷流程，为农民自主创业、就业培训等提供资金和技术支持，适度加大农民进行农副产品价格补贴力度，增加农民收入。

最后，培育治村能人弥合治理结构洞，完善农民公共事务治理网络。农民进城、治村能力缺失是当前农民公共事务治理参与不足的结构性因素。研究表明，治村能人在农村治理体系中发挥的资源动员和社会网络连接纽带的重要作用。回归到农民本身，要注重治村能人的培育，建立和健全农村人才培养机制，人才合作与流通机制，积极组织开展农民现代生产技能培训和现代农业管理知识培训，全面提高农民业务能力素质。继续推行“第一书记”“大学生村官”“领导挂职帮扶”等基层领导能力帮扶行动，提升农民政策理解和构建政策网络的能力，注重农村政治精英培育。通过经济上的致富带头人、政治上的政治精英培育，发挥精英治村的纽带连接作用，完善农民公共事务治理网络，弥合农民公共事务治理的结构洞。